樊勇：消费税征收环节后移面临多重挑战，税率和税目或调整

樊勇：消费税征收环节后移面临多重挑战，税率和税目或调整

范勇

中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步深化改革推进中国现代化的决定》提出：“推进消费税征收回落和平稳转移到地方，完善增值税退税政策和抵扣政策，优化共享税分配比例。”

中央财经大学财政税务学院院长、中国财政协同创新中心主任范勇接受南都湾财经记者专访时表示，消费税征收将后移并逐步下放至地方。但这一改革在政策设计和实际操作上面临一定的困难，比如确定应该分配哪些税种、按照什么样的顺序分配，如何调整中央与地方之间的对应事权，按消费地征税原则能否有效落实，征税环节的复杂性和难度如何处理等。

消费税税率及税目或将调整

南都晚报：之前就提到过“消费税征收回流并稳步转移到地方”，现在强调这个背景和理由是什么？

范勇：我国的消费税是对特定的消费品的周转征收的商品税，它不同于增值税等一般的商品税，也叫特别税或选择性税。商品税是各国的共同税种，具有特定的财政、经济和社会意义。我国消费税于1994年首次开征，除对某些商品征收外，为便于征管，将征收环节选择在商品生产阶段。而且按照当时的分税制，消费税收入属于中央财政收入，这种分税制一直沿用至今。

消费税征收环节将后移并逐步下放至地方。2019年国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革方案》和2021年全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展改革方案》以及国家发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要均被提出。提出此项改革的背景应基于以下几点考虑：

如果将征收环节从生产环节移到终端零售环节，似乎更符合商品税征收和收入分配应以消费地为准，而非以生产地为准的原则。另外，消费税收入由原来的中央税改为地方消费税，下放到地方后，也能缓解地方政府财力日益不足的困境。这一再强调，应是强化消费税改革方向，但也说明这一改革方案并非一蹴而就，在政策设计和实际操作中，仍存在不少问题，都面临一定的难度，比如确定细分哪些税种、按照什么顺序，消费地原则征税能否有效实施，如何处理改变征收流程带来的复杂性和难度等。

南都晚报：消费税改革可能带来哪些变化？税率、税目是否会有所调整？

范勇：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“调整优化消费税征收范围和税率，推动征收环节后移、稳步向地方转移”的要求。近年来，消费税征收范围和税率不断调整，如取消小排量摩托车、汽车轮胎、车用含铅汽油、酒类、普通化妆品等产品消费税；将电池、涂料纳入消费税征收范围扩大；连续3次提高成品油消费税；大幅提高卷烟消费税率；大幅降低高档化妆品消费税率；对超豪华汽车零售征收10%的消费税。

消费税的主要功能是引导消费、调整产品结构，为体现消费税的功能，我国消费税自设立以来，税目及相应的税率经历了多次调整，随着经济社会的发展，人们消费的对象、商品种类发生变化，消费结构也将继续发生变化，未来消费税率、税目存在调整的可能性。

将引发区域间税收竞争和税收管辖权问题

南都湾财经：消费税征收返还并稳步转移到地方之后，消费税对地方的贡献到底有多大？

范勇：近几年的数据显示，消费税收入占总税收的9%左右，目前是我国第三大税种，2023年我国消费税收入在1.8万亿元左右，如果退还、向下分配，交给地方后，对地方的贡献取决于退还分配给地方的应税商品比例。

按照这一改革方向，一般而言，一个地区消费的应税商品越多，相应地方政府获得的消费税收入就越高，这有利于调动各级地方政府的积极性，刺激本地消费，但也会带来地区间税收竞争和税收管辖权问题，尤其是当越来越多地使用电商交易平台购买商品时，将使消费地征税共享原则的实施难度加大，协调和管理成本也会大幅增加。过去，欧盟国家之间增值税的协调、美国不同州之间零售税管理的协调都是先例。

南都晚报：消费税征收权下移到地方，对生产大省、消费大省会产生什么影响？城市之间的分化是否会更加严重？

范勇：从表面上看，消费税征收环节后移，不再在商品生产环节征税，而只在商品消费环节征税，一个地方或城市实现的消费越多，实现的消费税收入就越多。但这与商品生产地因素无关，影响消费税收入的是消费能力，而不是生产能力，这是对现行消费税征收和收入归属的根本性改变。不过，上述影响仅限于消费税分配，并不会影响更大的增值税分配，因为增值税是全环节征收，既包括生产环节，也包括消费环节。

推迟征收酒类、电池等消费税相对困难。

南都湾财经：目前15个税目中，哪些类别比较容易延期征收？哪些比较难？

范勇：消费税征管环节后移，纳税人数量和分布将大幅增加，征管难度、管理成本、税收流失风险也将大幅增加。征管环节后移改革首先要确保后移的应税消费品征管可控。

从税收征管角度看，卷烟、鞭炮烟花、摩托车、汽车、游艇等属于专营和登记管理的商品，管理相对可控，还有一些应税贵重商品，如高档化妆品、高档手表、贵重珠宝宝石、高尔夫球、高尔夫球杆等奢侈品，由于消费者售后服务意识强，需要开发票，这也有利于税务机关掌握消费品销售信息，为消费税在零售阶段征收提供征管保障，将环节后移相对容易。

对于酒类、木质一次性筷子、实木地板、电池、涂料等市场准入条件较低、分散程度较大的应税商品，如果在零售环节征收，税务机关的税收征管成本会加大，税收向后转移的难度相对较大。

南都晚报：站在普通消费者的角度，消费税征收后期、税基扩大，是否会导致最后物价上涨？

范勇：理论上，由于税收征收环节后移，计税基础由出厂价变为较高的零售价，如果不考虑其他因素（如厂家让利、降价或税率降低等），如果消费税以从价税形式征收，即使延期征税，商品的终端价格确实会上涨；而如果以从量税形式征收，延期征税，终端价格不会受到影响。但终端价格受多种因素影响，实际情况更为复杂。

我们可以借鉴国外经验，探索适合我国国情的征收机制。

南都晚报：在国际上，征收消费税的国家，中央和地方政府是如何划分的？税款是在哪个环节征收的？有什么可以借鉴的吗？

范勇：数据显示，在共享模式上，38个OECD国家中，有14个国家实行中央与地方共享消费税，主要经济体中，美国、法国、日本、韩国均实行中央与地方共享消费税。在征收模式上，美国、日本的消费税主要在零售阶段征收；法国、韩国对烟酒等特定商品或服务征收“特别消费税”，通常在生产或进口阶段和在特定经营场所（如赛马场、高尔夫球场）征收，哥伦比亚的特别消费税也主要在生产或进口阶段征收。

世界各国不同的分利征收模式表明，各国根据自身政治体制、经济发展水平选择适合的分利机制，并无固定的机制。我国可借鉴其他国家经验，探索建立符合本国国情的中央政府机制。建立土地分成和税收征收机制，实现中央与地方财政关系均衡，管理成本较低，税收漏损风险可控。

统筹：马建中 陈扬凯

采访撰稿：南都万才记者 刘兰兰

照片由受访者提供