欧盟废弃物管理分级策略：走在世界前列的固体废弃物管理经验

欧盟废弃物管理分级策略：走在世界前列的固体废弃物管理经验

欧盟在固体废物（包括生活垃圾、工业废物、农业废物、医疗废物等）管理方面走在世界前列，欧盟《固体废物框架指令》（Waste）提出了明确的废物管理分类策略（Waste）：

欧盟垃圾管理分级策略。此图摘自澎湃新闻整理的《垃圾分类全球经验与上海实践》

预防原则是环境管理的普遍原则，废弃物管理先进的国家和地区，对终端处理带来的资源损失、能源损耗和环境破坏风险进行了反思，确立了“源头减量-再利用-回收利用-其他利用形式-终端处理”的废弃物管理优先原则，认为应尽可能采取优先度较高的措施，并以此原则制定废弃物管理政策。

从这个层级管理层面来看，我们常说的“回收”这个概念还有待明确。

首先，兼顾环境效益和经济效益，首先应考虑在不破坏产品原有完整性和功能性的前提下，对产品进行再利用。这就是源头减量（），即防止或减缓产品、包装或其他材料转化为固体废物，或使用产生固体废物较少的产品和包装，从而从源头上减少垃圾的产生。

就拿一张木桌子来说，从设计开始就必须坚固耐用，因为一旦坏了就变成了垃圾。

近年来，出现了“二手经济”“闲置经济”“共享经济”等一系列新名词，虽然含义不同，但都能在一定程度上提高单位产品利用率，如果管理得当，甚至可以从源头上杜绝废弃物的产生，其最重要的意义在于避免废弃物本身及相应处理带来的资源能源浪费，以及直接和间接的环境健康危害。

二是一些磨损或损坏的产品可以实现“再利用”，即在产品及其零部件和包装成为固体废物之前，可以通过回收、清洁、消毒、修复、重新分配等方式，再次用于同一目的或其他用途。

一个意思是修理。例如，如果桌子腿坏了，尽量先修好以保持其功能，不要扔掉。另一个意思是二手交换。例如，如果桌子是新的，但有钱人不想要，那就把它送给需要的人，继续用。

欧美流行的“慈善商店”就是这一策略的常见体现，这种方式不破坏原有产品的属性和功能，在资源、能源、环境和经济效益方面有很好的体现。

同济新村一角摆放着椅子。澎湃新闻记者周平浪摄

第三，把可回收利用的物质，如废纸、废塑料、废金属等，通过物理、化学的方法提取、转化，成为可用于生产、加工新产品的材料，就叫做“回收利用”（）。

以木质桌子为例，在完全损坏并被丢弃后，它们被粉碎并用作木材填料。其中的材料被利用并重新进入产品材料循环。

这就是我们日常所说的“回收”，也就是废物回收。

第四，一些国家和地区提倡将垃圾焚烧发电，也称“能量回收”。但这不能称为“回收利用”（）。如果满足一定的能量回收率，可以成为下一个层次：“能量回收”（），也称“其他利用”（Other），是指回收利用以外的固体废物利用，主要包括从固体废物中提取物质作为燃料、以一定能量转化率焚烧、利用垃圾填埋气发电等。

例如，把桌子粉碎成木材并燃烧就是能源回收。

最后，在目前的技术和现实条件下，即便通过上述垃圾管理分级策略减少了一定比例的固体废物，它仍然需要被安全处置，也就是“报废处置”（），以完成垃圾管理的最后一步。这包括常见的垃圾填埋场，以及由于发电效率低而不能归类为“能源回收”的垃圾焚烧。这背后的含义是它不再被使用或以非常低的效率被使用。

早在2008年，欧盟的《废物指令》就对优先原则作出了明确规定，联合国也将这一原则作为废物管理的指导方针。在欧盟指令中，如果焚烧项目的能源效率（）高于0.65，则可以归类为“其他形式的利用”，否则只能算作“报废处置”。

欧盟2015年发布的《循环经济行动计划》以优先原则为指导，从源头到终端实施统一的废物管理计划，计划到2030年将废物回收再利用的比例提高到70%以上。

这意味着焚烧、填埋等混合垃圾处理方式的比例不能超过30%。换言之，欧盟将焚烧定义为“源头减量”和“回收利用”没有完全落实时必须采取的措施，或作为垃圾分类利用后剩余垃圾的补充手段。

低成本原则非常重要。

如果垃圾排放达标，可以采用焚烧处理。但问题是，焚烧要真正达标（包括废气、废水、飞灰的处理），需要付出非常高的社会成本。例如，一座焚烧厂的建设成本为50万元/（吨·天），运行成本为70元/吨；而一座餐厨垃圾堆肥厂的建设成本仅为10万元/（吨·天），运行成本仅为28元/吨。一般来说，应该优先考虑成本较低的解决方案，更何况垃圾焚烧本身就存在环境风险。

还需要明确“无害”的概念。

上海某小区垃圾回收站内，可回收物堆放整齐。澎湃新闻记者冯静 摄

很多时候，我们认为生活垃圾进入填埋场或者焚烧厂就是无害的，但这种认识是不准确的，无害化处理不能简单等同于填埋或者焚烧。

无害化是整个固废处理过程的基本要求，即任何一个环节、任何手段都应符合无害化要求，而不仅仅是最终处理工艺的同义词。即便填埋场、焚烧厂等存在相应的环境问题，但也不能就此认为等同于无害化（处置）手段。

你可以看看我国的废物管理法规，在现行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）二审稿中，虽然对“利用”有相应的解释（见第118条第11项“利用，是指从固体废物中提取物质作为原料或者燃料的活动”），但是并没有明确解释什么是符合总则中提出的综合“利用”和“资源化利用”原则的“资源化利用”。

如果按照定义去理解，在“利用”活动中，只要将物质提取出来作为原料或者燃料，就属于“（资源）利用”。那么，处于固废管理层次的最低层级、目前无法避免的垃圾焚烧，就成为符合监管原则的“利用”手段。

由于技术限制，很多农村地区存在的小型焚烧炉在燃烧过程中无法有效达到或维持分解二恶英所需的温度，焚烧垃圾过程中可能产生大量有毒有害物质，按照《固废法》的定义，这算是利用，但显然既不资源化，也不无害化。

（作者谢新元为零废弃联盟政策总监，刘华为绿色和平高级项目总监。本文摘自《垃圾分类的全球经验与上海实践》一书）

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