国务院 25 号文：赋予科研单位经费管理自主权，简化科研仪器设备采购流程

国务院 25 号文：赋予科研单位经费管理自主权，简化科研仪器设备采购流程

■ 主办方：

本报记者 高荣跃

■ 嘉宾：

贾延江 中山大学政府采购与招标管理中心原主任

浙江大学采购管理处处长鲍小兰

西南大学采购与招标管理中心主任

高燕

东北林业大学招标管理中心副主任

秦金雪

东北大学采购与招标管理办公室常务副主任 梁震

主持人：前不久，国务院发布《国务院关于优化科研管理提高科研效能若干措施的通知》（国发[2018]25号，以下简称“25号文件”），强调赋予科研单位科研项目经费的管理和使用自主权。要强化高校和科研院所的采购自主权，明确高校和科研院所应当简化科研仪器设备采购流程。对科研急需的设备和耗材，应当采取专项专款采购机制，不得进行招标程序，缩短采购周期。对独家代理或生产的仪器设备，应当按照程序确定是否采用单一来源采购等方式，增强采购灵活性和便利性。25号文件的上述规定将给高校政府采购带来哪些新变化？本报联系了部分高校，展开了一场学术交流与碰撞。

特事特办、一事一议的特殊采购机制，既是好消息，也面临挑战。

鲍小兰：这对我们高校来说确实是个好消息，高校采购有其特殊性，科研仪器设备、耗材采购计划性比较差，经常难以满足临时需要，这既是高校政府采购的问题，也是我们过去遇到急需采购科研仪器设备时困扰，因为没有相关依据支撑我们灵活采购产品，这无疑是一粒“定心丸”。

贾延江：25号文件的发布，体现了当前国家“放管服”改革的趋势和方向，也与《关于改进中央单位政府采购预算管理和中央高校和科研院所科研仪器设备采购管理有关问题的通知》相呼应。可以说，25号文件把“放管服”改革的落地又推进了一大步。

主持人：您觉得科研急需的设备和耗材可以不通过招标自行制造，这对于我国科研发展有何意义？

梁振：25号文件对于高校政府采购来说无疑是一件好事，科研设备和耗材的采购有其特殊性和紧迫性，高校教师所开展的科研工作在国内乃至国际上都是领先的，我们的科技创新始终处于与国外的赛跑之中，通过公开招标等政府采购方式有时很难买到符合科技工作者科研需求的设备，复杂的招标程序在一定程度上制约了科研创新的速度和工作的进度。两年前出台的《关于进一步完善中央科研项目资金管理政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）为高校采购科研设备提供了很多便利条件。相信25号文件的发布将进一步促进高校科研工作，但很多细节仍需要财政部等相关部门进一步解读，以利于统一认识，提高采购效率，更好地为高校教学和科研服务。

秦金学：这确实是个好消息，但在具体实施过程中，还有很多问题需要解决。希望有关部门能够给出更明确的实施范围，让高校尽快落实相关规定。

高燕：高校科研设备直接关系到科研创新，国家强调科研急需的科研设备和耗材可以免于招标程序，高校教师也会将更多的时间和精力投入到科研中，这一“松绑”其实给我国科研队伍“松绑”，激发了他们的创新热情。

“松散型”采购仍需放管结合

主持人：“采取特殊情况、按需采购、不再经过招标程序的特殊采购机制”，是否可以理解为把采购权还给从事科研和教学的教师？您怎么看待这种转变？

鲍小兰：高校政府采购分为通用类和专业类，25号文件提到的“不走招标程序”，其实是前提条件，“急需的科研设备和耗材”。我个人认为，一些不是急需的通用科研设备，还是应该走正常的招标程序。放开采购权，并不意味着没有管理，相反，需要更多配套的管理措施，来约束“放开”行为。简单来说，“放开、规范、服务”，就是既要“放开”，也要“规范”，如果急需的科研设备，不走招标程序，那么相应的配套管理制度也要跟上，财务、监察、合同等内控措施也要到位。

贾延江：国家为了减轻科研发展负担，简化科研设备和耗材的采购程序，这也是我国重视和激励科研的一个趋势。国家在人、财、物使用上给予科研人员更大的自主权，同时也要明确相关责任，也就是“权责对等”。权责对等关系需要有相关的管理机制，比如设备使用效率、采购过程中的诚信责任等。对于独家代理或生产的仪器设备，程序上要确定是否采用单一来源采购等方式，提升采购的灵活性和便利性。这个规定其实就是为了进一步放开单一来源垄断采购市场，鼓励科研采购选择更多的供应商。目前25号文件还处于《通知》的层面，具体的实施和落实，期待有关部门出台切实可行的操作办法。

高燕：近年来，国家宏观层面多次呼吁把权力还给采购人，鼓励“放”与“控”并存。但如何更好地协调二者，推动采购活动开展，确实不是一件容易的事情。有时候，“放”的宏观方向和“控”的具体实施过程就会出现矛盾，比如教师在实施没有招标程序的“松散式”采购时，面对财务、审计、财务、资产等部门的监管就可能出现问题。我觉得宏观方向和基层操作存在矛盾，也会让实施采购的教师感到困惑。

主持人：从这个角度来说，政策方向和实施之间的协调还需要更多细节上的调整和衔接。

简化采购流程并不意味着降低采购质量

鲍小兰：我们在采购科研设备时，学校都会进行前期论证，主要讨论是否可以购买、要求是什么、产品效率如何、市场调研情况如何等，对科研设备的市场行情进行了初步掌控。另外，高校采购的科研设备、耗材很多都是高科技产品，高校作为长期采购主体，通常对市场上哪些厂家值​​得信赖、哪些产品质量有保障等情况比较熟悉，而且高校通常都有科研设备采购的经验，因此在实际操作中，基本不会出现“买错设备”这样的问题，但可能会出现“买得太贵”的情况。

贾延江：其实无论是之前的194号文件，还是现在的25号文件，都是讲“放得好”“收得来”“用得来”。我觉得25号文件把采购权还给采购人，不仅可以让科研仪器、耗材的采购和采购人的需求相匹配，还可以进一步保证采购产品的质量。比如，对于小额采购（小额采购），我们鼓励采用网上招标的方式，充分引入市场竞争，利用互联网的公开透明性，让更多的供应商参与进来，充分促进竞争，自然就会获得更多的市场信息，可以方便快捷地选择到符合采购人需求的产品。我们还对一些金额较大，但未达到政府采购起拍价的采购项目（中额采购），进行了探索，发展了“快速采购”。快速采购和“不走招标程序”很像，这样可以更好地规避腐败风险。即在多家公司进行比较后选定产品，这种方式具有“短平快”的特点。而且，我们后来意外发现，这种直接、快速的采购方式很大程度上解决了采购效率、用户偏好、采购责任等问题。比如，一位从事科研的老师想购买一款符合自己科研需求的产品，如果采用以前的招标采购方式，往往会出现老师不喜欢的低价差品牌中标的情况。快速采购弥补了这个缺陷，在快速采购过程中，由机器自动对比供应商响应的各项参数质量并给出评分，从而快速选出符合采购需求的优秀产品。确实存在一定的风险，但采用公开、透明、快速的采购方式，可以更好地满足采购方的采购需求，保证科研产品的采购质量，避免采购腐败风险。

主持人：简化招标流程后，高校如何保证采购产品质量？

秦金学：科研仪器设备的质量保证、科研需求的满足，与是否走招标程序没有必然的直接关系，不走招标程序不代表采购质量不把关、采购价格不把控，学校完全可以通过用户调研，由学校职能管理部门通过专家论证确定技术指标，校内相关人员、专家组团集体采购，保证产品价格合理，最后由用户、学校职能管理部门、专家组成验收小组，严把产品质量关。

梁振：信任要以前提为先，放管结合，加大信息公开，以事后监管取代事前审批，建立信用体系。采购产品质量好坏与采购方式没有必然联系，但要加强采购需求论证、履约验收和过程监管，阳光是最好的防腐剂。通过信息公开，加大社会监督力度，发现问题严格追责，时刻提醒采购人要廉洁自律。当然，放管服到底要放多远合适？如何加强监管？放权的同时，如何保护我们的教师不被不良社会风气侵蚀？这些都是困扰我们的问题，需要我们继续探索。

高燕：我同意上述观点。假设招标流程和采购质量有关系，我们反过来想：在程序合规的招标过程中，采购的产品真的是老师需要的吗？比如一个科研老师，用惯了某种产品，想继续采购，但如果他一味强调招标流程的规范性和正确性，首先在时间上就浪费了很多时间。而且，最后中标的产品也未必是老师们真正喜欢的产品，这种吃力不讨好的工作，是得不到科研人员认可的，这种情况下，我们应该大胆地信任科研老师的采购能力和采购需求。

25号文件落实中仍存在不少问题

主持人：您认为25号文件在贯彻落实中还存在哪些问题？

鲍小兰：高校的采购范围不仅限于计算机、办公用品、桌椅、科研仪器等硬件产品，还有很多服务类采购项目，比如科研仪器设备的维修、科研项目所需的专业加工检测等。服务能不能算作这些？一些高科技科研仪器设备的维修、科研项目中的专业加工检测等，通常都是很急需的。这些采购项目（包括服务）能不能适用于25号？我觉得这是落实25号文件面临的一个很现实的问题。

贾延江：25号文件将我国政府采购改革向前推进了一步，从趋势上看，是推动高校政府采购改革与时俱进的一场及时雨。我认为，在推进和落实这个文件、制定条例时，我们主要面临两大问题。第一个问题是，我们通常说“科研仪器采购程序需要简化”，但从申请到受理，具体需要简化哪些环节、简化到什么程度等，这都需要进一步探讨。第二个问题是“急需”这个概念该如何界定、由谁来界定，如果在科研过程中不断出现新的采购需求，那么从预算到资金下达的时间与“急需期限”如何“匹配”？这些问题也需要更加具体可行的操作方法，特别是25号文件提到的新增耗材，下一阶段的需求是无法预测的，科研能否顺利进行下去的不确定性，导致耗材使用的不确定性。确定性等等。

秦金学：自194号文件发布以来，部分高校将“科研仪器设备”定义为“用于教学科研活动的仪器设备，但不包括用于学校行政办公用途的设备”，这导致高校采购内部存在双重管理体制，高校设备“放权、管控、服务”的问题没有彻底解决。高校的教学、科研、教学辅助密不可分，建议对高校、科研院所等单位进行统筹政府采购，将权力下放，而不是将权力下放到本单位的部分采购内容。

梁振：目前很多概念还比较模糊，其中让我比较困惑的主要是三点。第一，“无需招标程序”这句话，是指达到招标限额的项目，不需要申请审批，或者采用招标的方式。还是说达到政府采购限额的项目，可以不经过政府采购程序，直接采购？第二，正如老师上面提到的，“科研急需的科研设备和耗材”怎么确定？谁来确定？限制科研工作的出资人，不只是设备和耗材，还有与科研相关的服务（如加工检测服务等）和工程（安装、修理、基础设施等）。从鼓励技术创新、提高科研绩效的角度，这些应该一并放开。另外，高校里教学和科研密不可分，是不是应该一并考虑？第三是“按程序确定采用单一来源采购”。众所周知，单一来源采购项目是目前制约高校采购效率最高的项目，审批周期至少要一个月，而25号文件又要求走程序。是按照原来的审批程序，还是按照未来财政部门制定的新审批程序？还是可以跳过审批环节，等相关要求核实、公示后再进行采购？如果按照原来的程序，基本就达不到国家要求的增强灵活性、便利性的目的，也违背了出台这个文件的初衷。希望有关部门能给我们一些更明确、更具体的实施意见，以利于国家文件的更好落地。

高燕：落实要强化诚信，这是一个系统工程，不是靠几个单位就能解决的。目前，我国的供应商诚信体系并不健全，也没有相关的诚信约束机制来保障。这无形中给我国政府采购活动带来了困难。我建议在简化科研设备手续、放开市场的同时，也希望有关部门能够为市场竞争环境提供信用管理机制，让高校政府采购工作更加顺利地开展。