华南理工大学采购管理制度改革的案例分析与思考

华南理工大学采购管理制度改革的案例分析与思考

——基于华南理工大学采购管理体制改革的分析

■ 王飞燕、黄璐

近年来，国家对政府采购活动中政府与市场关系的新定位、推进依法行政的新任务、落实“放管服”改革的新举措等作出了一系列重大决策部署，根据《关于中央高校和科研院所政府采购预算管理有关问题的通知》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《关于优化科研管理提高科研绩效的办法》等相关文件规定，高校能否适应采购体制改革要求，强化采购人主体责任，抓好采购管理各环节风险防控，进一步完善交易规则和监管措施，做到“有证放开、无流放”，已成为高校亟待思考的问题。

目前，高校采购管理普遍存在以下问题：国家政策调整快，学校体制难以适应；采购运行机制不够顺畅，重程序、轻结果的局面仍然存在；采购人主体责任没有得到有效落实。不少高校在落实政策、落实“放管服”要求、解决“放不下、管不了”问题、打通“痛点”“堵点”、提高采购效率和效果等方面做出了有益的探索和实践。经过两年的深思熟虑和反复研究，中国科学技术大学（以下简称“华工”）于2020年9月正式实施新的采购管理办法及相关实施细则。目前反响良好，采购效率和效果得到明显提升。

化工企业采购管理中存在的一些问题

华工2016年修订实施的采购管理办法虽然在当时具有一定先进性，但由于政府采购法律政策的频繁更新、规章制度的重大变化，原有的采购管理办法与现有的制度框架不相适应，甚至存在不一致的情况。一是职责划分不够明确，采购人及相关职能部门在采购工作中的职责不明确，实施过程中存在真空地带或重叠现象，导致采购工作不够顺畅，采购监管力度不够；对采购用户和采购需求的要求不明确，国家对科研仪器设备采购评审专家确定方式改为自行选择，评审专家的条件也进行了修改，但我校尚未作出相应的修改，部分采购项目程序不规范，如单源程序不明确、不易操作等，导致采购过程中出现偏差和跑偏现象，腐败风险增大。四是结果导向强调不够，如政府采购限额以下采购项目的公示时间过长，程序操作灵活性不足，影响采购效率。五是缺乏与采购结果相关的管理规定，导致采购结果与后续合同履行存在一定的脱节，影响采购质量。六是制度条款存在“真空地带”。如没有对“科研仪器设备”进行界定，对不符合单一来源采购要求的其他特殊采购事项没有相关规定，对政府采购限额以下采购项目的供应商缺乏监管细则等。

为解决上述问题，华南理工大学近年来进行了一系列探索，逐步建立健全了一整套采购管理制度，出台了《华南理工大学采购管理办法》（以下简称《办法》）、《华南理工大学政府采购分散限额以下采购实施细则》和《华南理工大学网上招标采购实施细则》，出台至今受到好评，采购效率和效果得到明显提高。

新采购制度的设计思路与具体做法

经过两年的反复研究，上海交大最终决定以《办法》作为学校采购管理的总章程。《办法》本着合理、规范、不逾越现有政府采购法律法规红线的原则，适用于所有学校，《办法》对政府采购限额以上的采购项目作出具体规定，尤其强调规范化。对于政府采购限额以下的采购项目，由于国家赋予高校更多的自主权，更重要的是杜绝腐败风险，在满足内控要求的前提下，南科大制定了《华南理工大学分散限额标准以下政府采购实施细则》和《华南理工大学网上招标采购实施细则》。通过以上制度的出台和实施，南科大的采购管理在多个领域得到了完善和提高。

强化采购人主体责任，使各部门职责更加明确。华工采购工作目前实行分级分类管理，由领导机构、执行机构、业务管理部门和用户部门共同实施。按照国家有关要求，成立了政府采购与招标工作部。领导小组由分管学校采购的校领导任组长，由校办公室、校工会、实验室与设备管理处、财务处、基建处、资产管理处、后勤处、招标中心等部门负责人组成，审计处、纪检处负责监督。招标中心作为领导小组的日常办事机构，负责关键环节的信息沟通，协调与用户单位、业务管理单位做好采购工作。领导小组审议学校采购工作规章制度等重大事项，批准限额以上应急、特殊项目采购办法，但一般单一来源采购项目，由招标中心组织专家论证唯一性，经公示无异议后即可实施，无需报领导小组批准签字。采购管理与实施主要负责部门是招标中心，采购项目预算实施、立项论证通过后由招标中心负责实施。合同签订、履约阶段由相关业务管理部门负责实施，业务管理部门包括学校办公室、财务部、实验室与设备管理部、后勤部、基建部、图书馆、网络中心等，负责相关采购业务的管理。明确需求、实施计划、组织采购活动、履约验收、监督检查、投诉处理等重要环节的职责范围，建立采购各环节相互制约的内部控制制度，有助于提高高校采购管理的规范化程度。明确的职责划分也有利于相互配合，及时沟通信息，提高采购效率。

同时，各项制度对使用部门采购用户提出了更加具体的要求，包括“负责采购项目的预算编制、项目论证、资金落实、前期调研以及合理、合规、准确地编制采购需求”、“指派熟悉采购流程、责任心强的人员担任采购项目负责人”、“负责按规定签订和履行合同，按要求受理项目，对合同履行情况进行反馈”等，进一步明确采购人员责权，落实主体责任；进一步细化采购需求编制，完善采购预算。在赋予采购人员更大自主权的同时，全面提高其业务素质，增强其依法合规采购的意识和责任感。

创新采购方式，优化采购流程。《办法》明确了学校采购限额标准和采购方式，限额以上项目公开招标不合格的，可直接转入竞争性咨询、竞争性谈判或单一来源采购。高校采购除政府采购法律法规规定的项目外，还包括大量限额以下的小额采购项目，这些采购项目如果按照政府采购的方式实施，势必造成采购周期长、采购效果差等问题。因此，我校对此类采购的限额标准和实施办法作了如下规定：限额以下项目实施细则创新性地提出了校内竞争性招标采购方式。校内竞争性招标是指通过发布采购公告，邀请不特定的供应商参与采购，由供应商参与竞争，供应商按照采购文件的要求提交响应文件和报价，由评标委员会从综合评分法、最低价评标法中选择一种评标方式进行评标。并可根据情况决定是否变更采购需求、启动谈判。采购用户从中标供应商中确定中标供应商的采购方式。校内选拔遵循公开招标的标准流程，公告期缩短为7-10天，并加入竞争性谈判、竞争性磋商的灵活性。供应商不足两家的，只要采购文件没有不合理条款，采购程序符合规定，可直接与实质性响应的供应商进行谈判。在此之下，权力进一步回归到采购人，赋予采购人在评审过程中可以变更采购需求的权力，并可根据供应商的响应情况决定评审方式。

同时根据学校实际情况，制定了符合市场规律和实际采购需求的定向采购情形，如“直接采购境外生产厂家（或其在国内的独资子公司）进口商品”、“采购教学科研非定制专业软件”、“符合中央、广东、广州政府采购平台指定采购政策的仪器设备由生产厂家或其授权维修机构维修改造，且预算金额不超过原主体工程合同总金额的20%”等，大大提高了科研仪器设备采购效率。对于“只能从单一供应商采购”的情形，我校规定招标中心须组织专家论证唯一性、批准采购，并经招标人批准后方可采购。此外，为进一步规范采购流程，相关规定不仅要进行定向采购公示5个工作日，还须组织3名以上有相关经验的专业人员与供应商进行价格谈判等，并制作谈判记录。

此外，我校还对学校全资子公司实施项目、执行横向合同、单证采购等方式作出了灵活规定，在优化采购方式的基础上，进一步简化采购流程，只保留必要、不可缺少的采购项目，在采购过程中适当缩短公告时间，大大提高了采购效率和效果。

前期的公开和事中事后监督，提高了整个采购流程的管理水平。我校原有的采购制度类似“锥形”管理制度，几乎没有事前预算管理和需求管理，事后合同履约验收管理和采购结果反馈，但对招标采购流程，如采购信息的发布、专家的遴选、采购程序的执行等都有严格的规定。针对重程序、轻需求、轻履约、轻验收的问题，我校对管理规定进行了修订。有意识地补充法律法规关于事前和事中管理的薄弱环节：一是明确采购计划的重要性。要求采购用户填写采购计划，招标中心定期汇总采购计划信息，根据情况对同类项目进行打包，充分发挥规模效应，降低采购成本。二是主动公开采购意向。除必须公开采购意向的项目外，涉及学校公共利益、公共安全等重要项目，可以根据情况公布初步采购需求，向社会公开征求意见。三是细化采购人采购前须做的基本准备工作。规定采购人必须负责采购项目的预算编制、项目论证、资金落实、前期调研，合理、合规、准确编制采购需求等。四是加强合同履约验收实施。《办法》新增合同和合同履约验收章节，要求采购用户按照政府采购的有关要求签订合同、公告合同和验收履约，并规定采购用户应当按照合同约定的技术、服务、安全标准和学校验收管理的有关规定组织对供应商履约进行验收。五是要重点做好合同履约评估工作，形成管理闭环。如果供应商在履行合同时，存在拒绝签订合同、拖延签订合同、擅自更改合同内容、降低配置、以次充好等问题的，采购用户应及时举报供应商失信行为；六是对供应商的违规行为作出专门规定，特别是对限额以下项目要严格要求。

特殊事项应特殊处理，增强科研急需采购项目的灵活性。对于科研急需的采购项目，单纯地增加学校内部分散采购的额度可能并不是最好的解决办法，因为二级学院普遍对采购业务不熟悉，没有时间精力，或者采购内控机制不完善，导致虽然力量增加了，但采购效果可能并不理想，也就是下达后赶不上的问题。另外，我校通过调研发现，真正科研急需的采购，其实很少。因此，没有制定针对科研急需项目的专门采购办法，而是采取一些灵活的规定，实行一事一议的方式。对于极其特殊的项目，新增一条“低于公开招标金额的货物或服务项目，不受招标金额限制”。如果通过公示等公开方式进行采购，必须经采购方主管或学校领导同意采购。该项目经招标中心领导小组批准后，由采购人组织实施，并将相关资料报招标中心备案，并顺利实施。

在落实“放管服”改革要求中，我校深知不能简单“放管服”，而要通过科学的制度设计，保障“放管服”改革顺利推进。树立制度观念，坚持制度先行，营造公开透明、公平公正的制度环境和廉洁的采购环境。强化监管手段和力度，注重责权统一，建立常态化监督检查工作机制，突出监管重点。通过强化事中事后监管，加强政府采购关键环节的动态监管，提升政府采购监管的公信力和权威性，实现“能管就管”。

（作者单位：华南理工大学招标中心）