城市发展遵循必然规律，人口与就业空间选择影响城市规模

城市发展遵循必然规律，人口与就业空间选择影响城市规模

李铁：如何避免中心城市“虹吸效应”

新OTC创业者 2023.07.0516:18

李铁 独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任

城市总是在发展，城市群、都市圈也在发展。如果用历史的眼光审视城市群衍生出的各种形态，你会发现它们仍然遵循着必然的规律。

比如，城市从小到大发展；先有孤立城市，后有城市群；一个城市会不断吸引人口和产业集聚，但是当人口达到一定规模时，生产和生活成本就会不断增加，那么产业就会自动向外辐射，人口和住房也会自动向外辐射。转运至周边城市等

我们看一个城市的规模，主要看人口对居住和就业空间的选择。一个城市聚集的人越多，就会创造越多的就业机会，而就业机会就来自于人们相互服务的需要。

在城市发展的不同阶段，人们向城市聚集的原因也不同。例如，在依赖交通干线和枢纽的城市中，人们的交易行为促进了要素的聚集，创造了城市的雏形。进入工业化时期后，工业规模的扩大需要更多的劳动力参与机械化生产，劳动力的聚集扩大了城市规模。工业化中期以后，城市土地价格上涨，导致人们生活、就业成本以及企业的环境和土地成本增加。他们需要向成本较低的城市郊区和远郊转移，这给周边中小城市带来了发展机会。

很多研究者在讨论当前中心城市的发展问题时，常常会提到“虹吸效应”，并将其视为中小城市发展的障碍。但需要注意的是，“虹吸效应”是客观存在的。想要避免它的负面影响，就需要分析其背后的机制，找出问题所在，才能对症下药。

01

中国城市的“虹吸效应”有其特点

所谓城市“虹吸效应”，就是工业化中期前后中心城市吸引人口和要素集聚的过程。这里有几个前提条件，比如工业发展创造更多劳动密集型就业机会；人口集聚为人们提供相互的服务需求；基础设施和公共服务设施投资集中，更容易产生规模效益。更重要的是，在交通基础设施不足的时代，人们倾向于选择中心城市作为迁徙和就业的目的地，这可以大大减少出行距离和通勤时间。

很多学者在列举城市发展规律的例子时，往往忽略了不同城市具有不同的发展阶段、不同的人口密度、不同的制度环境。一些国家经历了数百年的城市化进程后，城市的“虹吸效应”减弱，城市空间格局变得相对稳定。大多数发展中国家仍处于城市化的早中期，处于“虹吸效应”较强的时期。

在人口密度高的国家，在快速城市化过程中，由于空间狭小，“虹吸效应”更加明显。但进入高收入国家行列后，交通便利使得中小城市和中心城市同步均衡发展，“虹吸效应”不复存在。

再看中国，城市的“虹吸效应”与市场经济国家有着本质的不同。行政分级的城市管理体制带动优质要素和资源向省会城市和高级别城市集中，其他市场要素也随之聚集。进步导致人口和资源向高水平中心城市高度集中。

如果我们看中国不同时期的城市发展进程，在严格的户籍管理制度控制下，工业化中期左右的城市规模并没有带动人口的超高速增长。但随着优质要素和资源的进入，随着服务业的快速发展，人口正在向中心城市聚集。具有全国影响力的中心城市吸引全国优质资源和各类要素，而具有省级影响力的中心城市则聚集全省大部分优质资源和要素。这是中国城镇体系的普遍现象。

随着交通基础设施建设水平的提高，“虹吸效应”更显着的结果是服务业人员的大量聚集和中心城市购房人数的大量增加。当这些中心城市度过工业化中期后，在选择产业发展空间时也会充分考虑自身财税收入需求，选择在郊区空间建立新区、园区，防止工业税收外流。

中心城周边中小城市之所以难以在产业空间重组中获得合理的发展机会，是因为开辟新区的土地成本必须由主城区的房地产开发收入来补偿中心城市区域。卖地红利的一部分可转化为主城区基础设施和公共服务设施的投资资金。这在相当程度上阻碍了中小城市的发展机会。

大多数发展中国家和新兴经济体正处于工业化中期，“虹吸效应”的典型后果就是全国大量人口涌入中心城市。无论是拉美、南亚、东南亚，包括非洲国家，城市都按照市场模式配置要素和资源，不受制度限制。农村人口过度向中心城市集中，导致了严重的“城市病”。

在这些国家的城市空间结构中，特大城市、特大型中心城市贫富分化严重。城市周边的中小城市，多是富人或原住民聚集的地区。这些国家政府在过度尊重迁徙自由的同时，也不得不忍受人口过度集中于中心城市带来的一系列社会问题。

这些经验教训被中国作为选择城市发展道路的反面经验。长期以来，在城市发展政策制定中，严格控制特大城市、特大城市人口一直是我国城镇化空间格局的政策选择。然而，这种选择在中国特殊的城市管理体制下并不适用。

与其他发展中国家和新兴经济体相比，我国中心城市还有一个制度优势，那就是可以通过土地制度降低发展成本，吸引产业向周边新城新区集聚，同时利用注册地限制流动人口流动的管理制度。定居下来，但鼓励劳动力自由流动。这一制度的作用是吸纳充足的低成本劳动力，同时减少举家迁徙创建贫民窟的低收入人群的过度聚集。

因此，中国中心城市的“虹吸效应”表现在优质资源和要素的聚集，而不是大量人口携家带口落户中心城市。省内有能力在中心城市购房的人口数量与优质资源要素需求明显匹配。这种高质量交流的结果堪称中国特色中心城市的“虹吸效应”。

02

如何避免“虹吸效应”的负面影响

如何避免中国特大城市、特大城市利用层级化带来的“虹吸效应”，应该是需要研究的重点城市空间格局问题。毕竟，中国城市优质要素和资源向高水平中心城市过度集聚，是行政手段驱动的。这种行政指导也体现了各类精英群体在城市决策过程中的影响力。

比如，除了升职、对外调动外，大多数省级官员愿意居住在省会或中心城市；企业家等精英群体也愿意享受这里优越的基础设施和公共服务，无论是城市环境和生态、优质的房地产开发空间、完善的医疗设施和各种教育资源。

行政手段驱动的优质资源向各个高水平中心城市集中，自然引发市场化要素的跟进。但当城市变得太大时，“虹吸效应”也会产生许多负面后果。

首先，优质城市资源的集中导致土地价格上涨，进而带动房价上涨。毕竟中国优质资源严重短缺；其次，城市的包容性越来越差，导致农业移民被排斥。城市管理者不希望城市街区脏乱差，任何社区都不希望低收入人群集中，避免影响公共安全的各种因素；第三，城市需要有足够的财政能力来支持人口过度增长的后果。改善公共服务的需求。房地产开发受到限制后，这些财政增量的土地出让来源也受到限制，只能更多地依靠工业税收。受土地价格和成本的制约，新的产业发展空间不能选在高成本的主城区。而是只能选择成本相对较低的郊区的新城、新区作为产业发展空间，周边中小城市的发展机会也将受到限制； 4、中心城市热衷于将部分县级市或县设区，增设市辖区。这减少了竞争对手的发展空间，但不利于市场要素和资源的配置；第五，跨城市行政辖区的其他城市在资源要素配置以及土地规划指标方面受到上级政府的约束，自身发展空间和引进投资机会都处于竞争劣势。

那么，如何避免中心城市的“虹吸效应”呢？要解铃，必须系铃。

首先，既然“虹吸”过去是行政手段造成的，那么显然行政手段也是更为有效的缓解方式。例如，北京副中心、雄安新区建设，就是通过行政手段缓解人口和要素过度集中在主城区的重要政策措施。上海采用同样的行政分权方式，在其远郊规划了五个新城市。

其次，要按照市场方式避免“虹吸效应”，更重要的是充分发挥城市群和都市圈的作用，特别是中小城市和中心城市周边小城镇的作用。这里的重点是规划中要放权，给中心城市辐射圈内的中小城市更多的发展机会和空间。可以通过行政控制实现规划引导，防止乱占耕地。通过放权，充分利用镇级小城市，允许农村集体入地入市，合理利用空间重组，建设一定规模的中小城市。一个可以借鉴的例子是，韩国和日本在首尔和东京周边规划了一批小城市，一部分是依托原有小城市，一部分是建设新城市。

三是加快连接中心城市与周边中小城市的轨道交通建设，缩短中心城郊区及周边小城市居民进城上班的通勤时间。可以实现中心城市服务业就业、郊区居住，实现合理的就业和居住行为空间格局。世界各地城市发展的一般规律是，居住在中心城市的主城区可以为你提供最好的就业和寻租机会，而居住在郊区小城市可以大大降低住房成本和生活。家庭的最佳利益可以从两个方面形成。

其次，允许农民工，包括农业转移人口和城际流动人口，在距中心城市一个通勤圈内的小城市落户入户。根据相应的收入水平，这里将建设相应的基础设施和公共服务项目，让他们完成向城镇化的转变。同时，也将为他们提供稳定的生活和较低的成本，在城市形成长期就业和居住。而对于城镇化的期待，也为城市人口结构注入了新的活力。

最后，省级行政区或地级行政区要促进大小城市均衡发展。高水平中心城市可主动向周边中小城市配置部分优质资源，增加规划用地指标让给其他城市，并尽量将新引进投资项目安排到非省会城市，下放管理权限，给予其他城市发展自主权。正确的。

总而言之，在各类国土空间规划的城市空间格局中，要真正遵循市场规则，给予各类城市平等的发展机会，并结合行政区划的优化调整，多设城市。只有这样，人口和产业才会根据成本自动选择发展空间，当我国中心城市规模已经过大时，中心城市单方面的“虹吸效应”才会形成大、中、小城市协调发展的格局。中小城市和小城镇。改变。