欧盟及其成员国应对城市垃圾增长的策略与特点

欧盟及其成员国应对城市垃圾增长的策略与特点

自20世纪初以来，面对城市垃圾量的持续大幅度增长，垃圾的产生、处置和回收利用成为欧盟及其成员国共同关注的问题。为寻求综合解决方案，推动垃圾更有效地回收处理，欧盟委员会率先提出要建立一套垃圾回收利用的标准，同时要求成员国以这些标准为基础，制定各自的国家垃圾防治计划。

欧盟出台了多种区域性垃圾管理战略，如《垃圾填埋指令》（1999/31/CE）、《垃圾焚烧指令》（2000/76/EC）、《废物管理框架指令》（2006/12/EC）、《废物框架指令》（2008/98/EC）等环境改善政策，用于完善城市垃圾管理。欧洲各国垃圾处理有一个显著特点，即均受到欧盟统一政策指令的影响。

1.1 废物管理框架指令（2006/12/EC）、（2008/98/EC）

1975年7月15日，欧盟理事会通过了关于废物问题的75/442/CEE框架指令。

1996年9月24日，欧盟发布了《欧洲综合污染预防和控制（IPPC）指令96/61/EC》，为大多数能源密集型工业部门的能源效率提高提供了监管基础。

2006年4月5日，欧盟以IPPC指令为基础，发布了关于废物管理的框架指令（2006/12/EC），取代了之前的75/442/CEE框架指令，新指令并未设定废物产生的量，而是允许其成员国根据本国国情，采取不同的实施形式和方式，确保框架指令的实施符合欧洲分类标准。

欧盟于2008年10月通过了《废物框架指令》（2008/98/EC），2008/98/EC是欧盟废物管理的基本法律框架，该指令体现了可持续废物管理的理念，明确提出要实行废物管理的优先原则（即按预防、回收前准备、回收、处理过程中的能量回收和最终处置的顺序依次递减），对“再利用”、“能量回​​收”、“废物终端”等概念作出了新的、明确的定义，推动了再利用和回收利用，推动了有机废物的分类收集，实现了再利用和回收利用，指令还提出了实现再利用和回收利用的具体目标和时间表，确保了政策逐步实施的可行性。

1.2 垃圾填埋指令（1999/31/CE）

在欧洲，有机固体废物的管理已成为环境政策的重要组成部分。为了最大限度地减少城市固体废物中有机物的填埋带来的危害，欧盟于1999年颁布了《有机废物填埋指令》（1999/31/CE）。这项法令设定了减少有机废物填埋量的目标，该目标分为三个阶段，第一阶段，到2006年，进入填埋场的有机物量比1995年减少25%；第二阶段，到2009年，进入填埋场的有机物量比1995年的水平减少50%；第三阶段，到2016年，进入填埋场的有机物量比1995年的水平减少65%。瑞士等国提出了更高的要求，限制进入填埋场的填埋材料总有机碳含量在5%以下。

《欧盟有机废物填埋指令》于2000年4月生效，其目的是提高欧盟成员国垃圾填埋场的环境标准。该指令将有助于避免或减少有机废物填埋对环境的负面影响。该法令还制定了严格的填埋技术和设备标准，要求垃圾在最终填埋前必须进行预处理，以减少填埋场中有害物质的含量和有害气体的释放。目前已有数千个垃圾填埋场被关闭。

欧盟计划到2020年基本停止垃圾填埋，并尽可能实现再利用和回收。

1.3 废物焚烧指令（2000/76/EC）

欧盟针对垃圾焚烧制定了《垃圾焚烧指令》（2000/76/EC），又称欧盟2000标准，加强了污染物排放标准，要求焚烧过程必须配备污染控制设施和复杂的检测仪器。焚烧过程中的污染物排放受到严格监控，垃圾焚烧的立法比一般燃烧装置（如《限制大型燃烧装置空气污染物排放指令》（2001/80/EC））严格得多。

2014年1月7日生效的《工业污染物排放控制指令2010/75/EU》取代了《废物焚烧指令2000/76/EC》等多项污染物排放控制指令。

1.4 危险废物指令（91/689/CEE）

1991年12月12日，欧盟委员会发布关于危险废物的91/689/CEE指令，对危险废物的管理、再利用和处置作出了规定，后在2006/12/CE指令中进行了修订和补充。

1.5 电子废物指令（2012/19/EC）

欧盟于2012年7月发布《电子废弃物指令》（2012/19/EC），该指令旨在提供激励措施，改善电气及电子设备的设计，使其易于回收，防止电气及电子废弃物的产生，并提倡再利用、回收等形式减少此类废弃物的数量。

欧洲国家对于废弃物管理主要有四项原则：预防原则——应在源头上限制废弃物的产生；“污染者付费”原则——处理废弃物的费用应由产生废弃物的个人或机构承担；预防原则——预计可能发生的问题；就近原则——尽可能在靠近源头的地方处理废弃物。具体的欧洲国家在本国的废弃物管理中一般都遵循这些原则。

欧盟2008年《固体废物框架指令》（2008/98/EC）规定，废物管理遵循图中所示的优先原则——预防、准备再利用、回收、能源回收和填埋。

3.1 管理体系

在大多数欧盟国家，政府负责所有国内垃圾的管理。例如在德国和荷兰，政府掌握着大部分垃圾管理的权力，并以各种形式成为众多垃圾处理公司的主要股东。私营企业则分担管理责任和所需费用。例如在法国，负责垃圾管理的企业只需承担部分费用，如垃圾分类、收集和分拣费用。因此，欧盟国家的垃圾行业一般由公共部门运营和管理，但积极引入私营部门的参与，实现了多种运营模式并存，充分体现了公益性与市场性的结合，有效提升了运营绩效。

虽然欧盟各国垃圾行业运营模式多样，但私营部门在垃圾收集领域十分活跃。各国运营模式差异很大，但总体上还是以政府运营为主，在德国、法国等很多国家，私营企业的份额甚至超过50%。在荷兰，地方政府在生活垃圾和危险废物的收集中仍扮演主要角色，私营企业的份额较少。在垃圾处理领域，大多数欧盟国家都是以政府负责垃圾处理为主，私营部门参与较少。在德国、法国、荷兰等国家，政府运营的填埋场在垃圾处理中的占比都在60%以上，填埋场在垃圾处理中的占比相对较低。政府运营的焚烧处理占比超过80%。甚至在一些国家，如德国，政府负责所有的垃圾处理。

3.2 管理机制

为加速实现城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化，欧盟国家普遍制定了法律、经济、管理三位一体的政策，将管理目标延伸至源头减量，通过全过程控制，实现商品生产、流通、消费的全过程周期，从而减少固体废物的最终处置量。

为了遵循废物处理量最小化的原则，欧盟各国对废物管理规定了不同的技术注册，在大多数欧盟国家，废物管理的目标一般有三个层次：从源头减少废物量、回收和再利用资源、最后对废物进行处理。

为了适应管理思维的转变，欧盟许多国家在垃圾处理领域引入了生产者责任制。引入生产者责任制是避免源头浪费的关键，要求产品生产者（制造商、出口商、分销商、零售商）负责其产品产生的废弃物的收集、再利用和处理，而不是由社会负责收集和处理废弃物。管理方式主要有强制性方案、自愿性协议和既定目标。按照规定（如德国、法国的“绿点”标签制度），对垃圾的收集、分类和处理缴纳一定的费用。这一制度不仅解决了后续垃圾处理的成本，而且大大鼓励生产者减少原材料的使用。

欧洲国家的“绿点”

为推动垃圾分类收集回收，欧洲各国还充分利用经济激励政策引导消费者行为。欧盟各国较早将经济政策运用到垃圾管理领域，提供垃圾处理资金，刺激和改变居民和生产厂家，引导全社会参与垃圾处理。具体政策分为经济约束政策和经济激励政策两大类，经济约束政策通过改变产品的成本结构来引导生产者和消费者的行为，使其避免承担垃圾回收利用的责任，主要包括垃圾处理费、填埋费（税）、押金返还制度等。经济激励政策是给予经济激励，鼓励生产者和消费者减少垃圾的再利用，主要提供优惠贷款、补贴等。目前，填埋费（税）和垃圾收费较为普遍，也较为成功。

欧盟不少国家利用经济政策鼓励分类回收。荷兰实行垃圾分类收集方式，对不同种类垃圾采取不同的收费标准，如废纸、废金属等可回收垃圾的分类收集可获得补贴，而未分类收集的垃圾的收费会远高于分类收集的垃圾。德国弗莱堡市只对单独收集并投放到灰色垃圾桶的生活垃圾收费，而对单独收集的资源垃圾则给予鼓励。为鼓励居民对垃圾进行分类，芬兰对分类垃圾的收费一般比混合垃圾低40%左右。在法国，人均收集的分类垃圾越多，单位奖励金额越高。这一激励措施促使地方政府积极开展垃圾收集分类行动。

欧洲各国也充分发挥行业组织的作用，通过利用行业组织的信息，加速信息传递，使垃圾中可利用的部分回归经济循环，促进垃圾的资源化利用。在城市生活垃圾管理中，德国工商会、工业联合会等行业组织充分发挥了桥梁作用，建立了信息网络，通过网络，产生可回收垃圾的企业和对这些肥料有需求的企业可以通过信息进行沟通。载体——《垃圾交换》月刊，每月都会发布各地的供需信息。调查显示，四分之一的供应商成功地为他们的废料找到了市场，三分之一的买家找到了市场。法国、意大利、丹麦、荷兰等国家也建立了类似的机构，各国行业组织之间也有广泛的交流与合作。