废弃电器电子产品拆解企业困境：80 亿基金补贴延迟超 30 个月，1/3 企业面临倒闭

废弃电器电子产品拆解企业困境：80 亿基金补贴延迟超 30 个月，1/3 企业面临倒闭

近日，由中国再生资源回收利用协会和30家废弃电子电气产品（简称“WEEE”或“电废”）拆解龙头企业“上信”财政部、生态环境部恳请尽快发放延期30多个月的资金补贴，补贴累计约80亿元， 联合报告描述，国内109家拆解企业中，近1/3勉强生存，1/3生产生产，1/3发展面临破产困境。为梳理电废基金补贴的来龙去脉，探索电废行业的新出路，本文梳理了电废回收的市场现状、电废基金管理现状、“互联网+回收”的新方式、非基金电废业务的可行性， 影响电废产业链瓶颈的问题及解决方案供参考。

1. 废弃电器电子产品概述

首先，我们将废弃电器电子产品分为基金废弃物和非基金废弃电器，本文所称的废弃资金是指《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》中的“四机一脑”，而不是《目录》中新增的9类产品（表1中红色部分标示）， 但也包括表 1 中列出的其他类别。

让我们来看看废弃电器和电子产品的市场。

电垃圾是全球增长最快的固体垃圾，而废旧家电是电垃圾最大的部门，据统计，全球每年产生的电子垃圾高达4000多万吨，因此电垃圾也被称为“城市矿山”。电废同时具有资源、经济、环境三重属性，一方面可以看到电废的巨大经济效益，每年资源回收价值高达1000亿元，电废的可回收价值最大的是印刷电路板、废塑料和废金属， 有研究表明，每吨电脑印刷版可回收塑料272kg、铜130kg、黄金0.45kg（富纯金矿石仅70g/t）、铁41kg、铅29kg、锡20kg、镍18kg、银9kg，以及钯、铂等贵金属，资源的二次利用对于减少进口、节省大量外汇费用也具有重要意义;另一方面，是电废二次利用的环保属性，部分电废中含有大量有害的铅、汞、镉、镍等重金属，随意处置会造成严重的环境污染，危害公众健康，因此电废的回收利用具有现实的必要性和紧迫性。

二、废旧电器回收行业现状分析

我国废电器回收经历了四个不同的发展阶段，如图1所示，从以个人回收为主的传统回收模式的第一阶段，到以个人回收为主的第四阶段和“互联网+回收”并存的新循环模式;从第二阶段的“以旧换新”和“家电到农村”回收方式，到第三阶段的生产者责任延伸制度和WEEE资金补贴方式;从非正规回收渠道向合格正规回收渠道，出现了双渠道、双模式、基金与非基金管理并存的新业态。

作为电废行业的最前沿，正规回收渠道的建立是最大的问题，电废回收渠道更多掌握在个体户手中，他们控制着电废的回收价格，拆解公司也必须用真金白银与他们进行交易，造成这种被动局面的原因之一就是从居民直接到拆解企业的回收渠道还没有有效建立。

如图2所示，我国电废回收已发展成为小商户回收、配送中心回收、社区网络回收、经销商回收、生产企业回收与电废处理企业回收并存的局面，形成了以小商户回收为代表的正规拆解、以电废处理企业为代表的正规拆解的复杂竞争局面。由于对电废资源和污染缺乏认识，以及居民对电废的丢弃缺乏相应的法律法规，他们为了获得更高的价格，直接卖给小商贩，导致小商贩暂时控制回收渠道的局面。根据中国民主促进会2015年提交的《促进和规范我国电子垃圾处理方案》，近90%的WEEE尚未标准化，而是由流动摊贩和个体户回收利用，直接交给小型回收企业、家庭拆解车间等进行简单回收拆解。如何打破我国双渠道回收制度下，非正规回收加工企业抢占了绝大部分WEEE市场份额，正规拆解企业生产线先进，货源由他人控制的困境？这是中国WEEE基金管理中亟待解决的关键问题。

我国正规回收渠道难以建立的另一个原因是正规回收企业规模落后于发达国家，据统计，目前美国有2000多家合格企业，欧盟有500多家，而中国从2012年到现在，生态环境部， 财政部等5个部委共公布了5批109家废弃电器电子产品处置基金补贴企业名单，其中2012年7月43家，2013年2月21家，2013年12月公布27家，2014年6月公布15家，2015年8月公布3家， 并规定自2014年起，当各种废弃电器电子产品实际年拆解处理量低于允许处理能力的20%时，取消基金补贴资格，如图3所示。

这

由于中国生产者责任延伸（EPR）制度的要求，WEEE正规回收渠道的主要来源是制造商和第三方回收商，该制度规定生产者对其销售的产品的整个生命周期负责。生产企业自行回收的优势在于熟悉产品的设计和结构，废旧产品的拆解利用效率高，如苹果、IBM等，他们建立了自己的报废产品回收网络系统，首先对回收的WEEE进行检测和分类， 然后交给处理厂进行拆解、翻新、再制造、再利用、回收等回收处理。生产企业还可以通过与第三方回收企业合作，将电废拆解任务委托给第三方回收企业，并给予他们一定的佣金，间接体现了生产企业的延伸责任，因此EPR制度增加了流向正规回收企业的电废数量。

生产者责任延伸制度和资金补贴在短时间内催生了109家正规的电废处理企业，吸引了来自美国、欧盟、日本、韩国的外国专家来华学习，学习中国管理全球最大电废市场的经验。表2对比了国内外的资金收集方式和补贴方式，生产者责任延伸制和消费者支付制本质上由消费者承担，两者的区别仅在于支付时间点，前者是制造商和进口商预先为消费者付款， 并作为成本来计算产品的价格，而消费者支付系统则是产品报废时的实际付款。

我国及世界各国不仅制定了完善的基金管理制度，还制定了保障和规范基金制度顺利实施的配套法律法规和回收标准，现将国内外立法（表3）和回收标准（表4）列举如下。如表3所示，各国根据本国国情、实际需求和经济发展水平制定相应的目录，美国在废弃电器电子产品目录管理中更重视电视机、电脑显示器等带显示屏的电子产品;欧洲国家已经制定了包括几乎所有电子产品的目录;日本和韩国在制定目录时，首先关注的是渗透率高、资源量大的电子产品;在中国台湾制定目录时，注意了电子产品以外的资源浪费。从表4可以看出，国外的电废回收标准几乎涵盖了生产者、消费者、拆解企业等整个产业链，而我国的标准更多的是规范拆解企业。

从生产者责任延伸制度、资金管理到配套法律法规和回收标准，既要保证电废从住宅端到正规回收企业的循环，更要规范拆解流程，避免环境污染。然而，与预期相反，目前正规加工企业80%的货源仍由个体回收商提供，回收企业对拆解产品的回收和深加工重视不够，资源利用效率有待提高。

通过以上分析，我国建立了生产者责任延伸制度，资金管理，以及电力废弃物回收过程中多种回收方式并存。一方面，基金补贴在一段时间内对规范回收市场主体的行为有一定的作用，但仅依靠从制造商或进口商那里收取的资金进行补贴远远达不到基金收支平衡，基金体系成为政府日益沉重的负担;此外，我国缺乏消费者丢弃电子垃圾的相关制度，消费者的环保意识较弱，更倾向于选择将电子垃圾卖给价格较高的非正规回收渠道，这使得正规回收企业的回收量长期不足，甚至出现回收企业之间价格高价竞争的局面， 导致回收市场无序混乱，企业利润空间越来越小，EPR制度和WEEE资金管理的实施是一把“双刃剑”。

三、我国废弃电力基金制度实施情况分析

从2009年到现在，近10年来，我国电废处理行业在国外完成了近20年的发展，最大的经验是生产者责任制和资金管理的延伸，发展过程中最大的问题是回收渠道的建立和资金缺口。基金补贴的目的之一是减轻正规拆解企业入不敷出的经济压力。为什么我们需要国家补贴来维持它？新《目录》的目的之一，是暂时缓解当前资金缺口的压力，为我国废旧电器电子产品回收行业带来新机遇。让我们从废弃电器电子产品的回收管理现状和产业链上下游的角度，逐层分析这些问题。

我国废电资金征收补贴环节分工、审计工作复杂，资金征收方式一是国家税务总局负责国内生产企业的募集资金，二是海关总署负责进口商收取加工资金，资金金额按照电器电子产品生产企业的销售量计算， 进口电器电子产品的收货人或者其他代理商从进口数量中取出配额，相关部门的分工和信息共享是我国废弃电器电子产品回收管理的关键。图4显示了电力废物回收、处理、资金收集和资金分配的部门管理机制，表5还列出了国内外电力废物基金的管理部门和回收组织，以便读者了解各部门的职责和资金审查的流程。

2016年1月，《废旧电器产品处置基金补贴标准调整》下调电视补贴，上调空调补贴，细分调整“四机一脑”补贴标准;新补贴实施两个月后，即2016年3月，《废旧电器电子产品处理目录（2014年版）》所涉及的类别由5个类别扩大至14个类别，但新增的9个类别的废旧电子电气产品并未纳入基金补贴范围。如表6所示，新补贴标准按产品数量计算，即生产者按产品销售量支付资金，加工企业审核后按拆解量收取资金。

新标准的实施对“四机一脑”的拆解有什么影响？如表7所示，根据分别于2015年和2016年四季度确认的“四机一脑”拆解量统计分析，可以看出特点是：1）电视机补贴虽然有所减少，但拆解总量仍占比最高， 资金补贴总额最大;2）空调补贴的增加，使拆解量增加了近10倍;3）电视机、洗衣机等小产品的拆解量较高，同单补贴下小家电的拆解成本较低;4）据统计，2016年电废实际拆解量增速为5.2%，拆解量增速放缓的主要原因是新补贴政策使企业重新计算盈利能力以适应政策变化;5）从四季度拆解量对比来看，电垃圾拆解量有明显的季节变化，电垃圾拆解属于劳动密集型业务，一、二季度均低于三、四季度拆解量。（注：实际拆解量与公布的拆解量不同）。

通过模型构建和行业研究，统计了2015—2017年基金和非基金电力垃圾的理论报废量，如表8所示，这些理论报废量与实际拆解量相差多少？这些数据反映了基金和非基金业务的现状吗？主要分析如下：

1）2017年“四机一脑”理论废料量较2016年同比增长11.7%，2016年较2015年同比下降9.9%，表明2016年新资金补贴标准对废旧电器流入市场有一定影响，废料量正处于政策变化的适应期， 非基金电废业务也呈现出同样的变化规律;

2）2017年，我国“四机一脑”理论废料量为1.25亿件，但实际上，有资质的电废处理企业仅处理了近8000万件，占理论废料量的64%;

3）据统计，2015年实际处理量为7625万台，2016年略有上升至7935万台，2017年基本为零增长，而109家国内垃圾处理企业年处理能力超过1.5亿台，产能过剩问题严重

4）非基金电废的理论报废量是基金电废的3-5倍，目前大部分非基金电废通过非正规渠道回收，由小商户负责拆解，福建宏源环境等少数正规企业开展了基金电废业务， 以及行业目前期待出台非基金电力废物补贴政策;

5）每年产生大量非资金性电力垃圾未经正规拆解处理，造成资源严重浪费和环境污染，非资金性电力废物业务亟需政策引导，使其尽快向正规化回收处理体系迈进。

再看图5的统计数据，反映2012-2017年废电基金的征收、补贴和实际分配情况（注：据统计，2015年到期补贴为61.5亿元，根据2015年、2016年、2017年实际拆解量，推断2016年和2017年到期补贴分别为64亿元和63.7亿元）。 2012年是元年资金管理方面，存在资金征费高于补贴的情况，主要是因为2012年7月公布了首批43家合格企业，补贴审核过程复杂，补贴周期较长，基本在18个月左右甚至更长;2013年，资金征收仍高于实际拨款金额，实际拨款远低于审计应支付的补贴金额。从2014年至今，持续资金征收远低于应得补贴，实际支付资金低于应得补贴现象逐年明显，2017年，许多拆解企业无法获得政府补贴，存在严重的资金缺口问题，大部分企业处于“呐喊补”的困境;2018年，曾发生过一起事件，本文开头提到的当地企业联名致函中央政府，请求尽快发放80亿元资金补贴缺口，帮助电废拆解企业渡过难关。

造成资金赤字严重的原因有很多，本分析的主要原因有：1）资金征收标准与补贴标准差异较大，使“一征一补”形成了资金缺口，导致资金赤字长期越来越严重;2）由于基金的征税仅针对当年的销售量，而且当年除报废电外，还有大量未消化的存货，这些未经处理的废电因政策的刺激而流入市场，导致基金补贴大幅增加;3）废旧电视一直以来都是主导产品，处理量大、补贴标准高也是处置资金失衡的重要原因;4）2013-2015年基金补贴呈现快速增长，前期补贴周期只有半年左右，2016年发生诈骗事件，生态环境部加大拆除审核力度，补贴周期超过一年半，当年实际资金分配减少， 以至于自2017年以来一直没有收到补贴，资金缺口越来越大;5）资金审核流程复杂，导致发放滞后，处理资金补贴周期从半年延长到18个月，然后目前的30个月都拿不到补贴，实际支付远远不能满足企业需求。

从这个分析中我们可以看出，资金管理制度的实施遇到了一些困难，也带来了一些机遇：

1）废电基金补贴严重滞后，从审核、公示到拨款需要近两年时间，补贴周期长，导致企业资金短缺，难以维持生计;

2）电废基金补贴类型少，非基金型电废因缺乏补贴，很少进入正规拆解企业，流入非正规渠道拆解，造成环境污染风险;

3）生产者责任延伸制度规定企业缴纳资金，履行生产者责任延伸后，不再关心下一步拆解，没有良好的监管机制;

4）基金制度的目的是让废电流向正规企业，但实际上，目前的补贴金额不足以控制和改变废旧家电回收后的货物流向，在回收过程中的话语权仍然掌握在小商贩手中;

5）巨额资金缺口严重影响拆解进程，在正规/非正规“双渠道”并存的情况下，具有巨大拆解能力的正规企业甚至以高价从非正规来源获取WEEE电子电气设备，以获得更多的WEEE回收和更多的资金补贴;

6）日益严重的资金赤字未必全是坏事，政府的“饿卖”手段会让一些小规模拆解企业在这种压力下被淘汰，而有资金、技术、管理实力的拆解企业将渡过难关，严格杜绝类似欺诈事件对行业的影响，对调节市场秩序起着重要作用。

由于政府资金补贴延迟和补贴不足，正规回收企业不堪重负，下游渠道商家收款压力大，供应渠道转向资金实力雄厚的大型回收企业。