关键矿产受发达国家关注，中国稀有金属储量居世界首位但管理效果不理想

关键矿产受发达国家关注，中国稀有金属储量居世界首位但管理效果不理想

近年来，欧美、澳洲等发达国家和地区对关键矿产的重视程度越来越高。2017年，欧盟列出了14种重要金属原材料;2018年，美国宣布了35种关键矿产;2019年，澳大利亚政府与澳大利亚国家贸易投资委员会联合发布《2019年澳大利亚关键矿产战略》，共将24种资源列为关键矿产资源。可以看出，西方国家列出的“关键金属”大多属于战略稀金属，而这些稀有金属对于西方国家来说是稀缺资源。中国稀有金属储量居世界首位，素有“稀有金属王国”之称。近年来，我国出台了多项关于稀有金属管理的法规，但效果并不理想。本文选取锂（Li）、锑（Sb）、钨（W）、锗（Ge）、钼（Mo）、铟（In）、锡（Sn）、镁（Mg）和稀土（RE）等9种稀有金属作为例子，探讨中国稀有金属的管理政策。

中国稀有金属管理政策的演变

我国的稀有金属管理政策种类繁多，有些政策已成为历史，有些政策仍在执行中。本文从保护性矿种管理、出口配额制度和总开采量控制制度等方面介绍了中国稀有金属管理政策的演变。其中，全矿控系统是最重要、最受关注的系统，因此从钨、稀土、锑三种矿产的角度来关注全矿控系统的演进。表1显示了典型有色金属相关管理政策的梳理情况。

1）保护性采矿系统。早期，国家设置了保护性矿产，对我国优势矿产实施保护性开采管理，主要包括钨、锡、锑、稀土等。长期以来，由于缺乏管理等政策，这些矿产的勘探开采过程中存在非法开挖、滥采等一系列问题，因此国家对这些矿产进行了专项管理。

2）出口配额制度。中国对稀土等优势矿产实行出口配额制度，但自2015年1月起，商务部结合国内稀土资源管理体制改革和世界贸易组织（WTO）相关规定，取消了稀土等矿产出口配额制度。

3）采矿权管理制度。早在1975年，国务院就成立了稀土领导小组（前称国家稀土开发应用领导小组），旨在进一步加强对我国稀土产业的管理，保障我国稀土产业的发展。自1999年以来，已发布文件，暂停申请稀土矿石、钨矿、锑矿和其他矿产的新探矿权或采矿权多年。目前，各类矿产新设立的采矿权已经放开，但需要向自然资源部报告处理。

4）全面开发控制系统。2012年3月，实行总矿业管控制度，矿产为钨、稀土等优势矿产，对矿业总管矿指标的确定和分配、指标的发布、指标的管理等进行了一系列规定。这是中国对稀有金属优势资源采取的最重要的管理措施。实行全矿控制度的主要矿产类型为钨（2002年起）、稀土（2006年起）和锑（2009-2013年），2014年起不再发布锑矿石控制指标，取消锑矿开采总控指标管理政策。从控制效果上看，全面控制的实施对钨行业生产有明显的控制作用，对稀土市场的调控有一定作用，但尚未完全达到预期目标，还存在不分青红皂白的挖矿现象。

主要原因是钨矿综合利用的生产成本与主钨矿的成本相比具有绝对优势，因此企业更倾向于综合利用。最终，综合利用产出超标，主营钨矿指标盈余增加。总体而言，钨矿开采总量超过标准。然而，由于稀土的开采工艺相对简单，非法开采比合法生产更有利可图，在市场上更具竞争力。因此，与钨矿相比，稀土总量控制政策限制了合法企业的开采，但对非法开采的控制不够。

5）行业准入。2006年12月，国家发改委印发了《钨、锡、锑产业准入条件》，旨在实现我国优势资源的合理开发利用，加快产业结构升级。2011年3月和2012年7月，为促进镁钼行业持续健康发展，分别制定了镁钼行业准入条件。锂也是一种重要的稀有金属矿物，近年来随着锂电池的广泛应用而出现。

目前，锂行业没有具体的准入条件，只有2019年1月发布的《锂离子电池行业标准条件（2018年版）》。鉴于锂主要用于制造锂电池，本文件可以看作是锂资源的行业规范。

稀有金属管理中存在的问题

从稀有金属应用领域来看，大部分集中在重要战略领域，对新能源、电子器件、太阳能、航空航天、军工等具有重要战略意义。随着越来越多的国家将稀有金属矿产列为“关键矿产”或“战略矿产”，这些稀有金属的战略地位将变得越来越重要。

中国是世界上稀有金属资源最丰富的国家，目前稀有金属管理政策尚不完善，亟需完善相关管理体系，提高中国在全球稀有金属供需市场的话语权。整体来看，近年来国内稀有金属管理政策有所改善，但仍有一些关键问题尚未解决。

1）目前，稀有金属的管理政策主要集中在被列为保护矿产的矿产上，如钨、锡、锑、稀土等，而对于钼、锗等金属，它们也是我国的优势矿产，但几乎没有专门的管理政策。

2）没有矿产资源储备制度。虽然我国稀有金属资源禀赋比较好，但大多处于过度开采阶段。例如，中国的钨储量占世界总量的61%，而产量占82%。这种“大生产、大出口、零储量”的发展模式，导致我国稀有金属保质期低于全球保质期，资源优势逐渐减弱。另一方面，低价格导致其他资源国停止国内生产，大量进口中国资源产品。

3）我国稀有金属产品多为初级和中级产品，高端产品竞争弱，严重依赖进口，导致我国廉价资源出口，高价进口高端产品。例如，在我国出口的钨产品中，初级和中级冶炼产品占70%，而高端钨合金需要大量进口;再比如，中国的铟资源（生产ITO的主要原料）占世界铟资源储量的三分之二，但铟资源的利用仅处于试制或小批量生产阶段，虽然日本没有铟资源，但有四家公司控制着全球ITO目标市场占有率的90%以上。

4）对非法采矿的监管不力。通过以上对我国几种矿产总开采指标的分析可以看出，虽然一些政策已经实施，但监管力度不够，往往无法取得较好的管理效果。

思考与建议

根据我国稀有金属政策的出台，9种稀有金属大致可分为以下三个梯度。

1）保护性矿物，以钨、锡、稀土和锑为代表。国家对这些矿产实行严格的勘采开采控制，如采矿总管、出口配额制、行业准入、整顿秩序等，几乎所有政策都优先服务于这些矿产，确保我国优势资源能够得到经济集约利用。

2）以钼和镁为代表的矿物的弹性管理。对于这类矿产，国家管控不如保护性矿产严格，但也会出台一些特殊管理政策，如镁行业准入要求，近年来钼也被纳入保护性矿产可行性研究，相关政策的出台与以往相比逐渐增加。

3）开放矿物，以锗、铟和锂为代表。这些矿产也是我国占主导地位的战略矿产，因为目前形势不如前两类梯度矿那么严重，国家几乎没有专门针对这类稀有金属的政策。但国家也开始更加关注这种稀有金属。

针对我国稀有金属管理政策存在的问题，在政策设计上提出了一些建议。

1）实施战略性稀有金属精细化管理。对于每种矿物，都制定了具体的管理政策。目前，国家对保护性矿物实施了特殊“呵护”，但对其他几种稀有金属的管控政策相对较少。随着越来越多的国家将这些稀有金属列为“重点矿产”，中国在制定政策时应提前关注这些稀有金属的战略地位，尽快制定专项管理政策，掌握战略性稀有金属的话语权。

2）建立稀有金属矿物储备体系。目前，我国矿产战略储备尚无完善的法则提供刚性支撑，稀有金属储备体系还遥遥无期。作为稀有金属的主要消费国，日本在国内稀有金属资源短缺的情况下，于1974年开始制定稀有金属资源储备体系，现已形成完整的储备体系，涉及稀土、镍、钼、钨等金属。

另一方面，中国资源丰富，但开发广泛，造成资源浪费，无法获得实际的话语权。建议中国应借鉴美国、日本等发达国家的成功经验，通过培养资源储备意识和完善储备政策，逐步构建中国稀有金属资源储备政策体系。

3）加强稀有金属材料应用技术。目前，我国稀有金属行业的核心问题是技术问题。如何把稀有金属产业做大做强，如何引领稀有金属产业从低端产品向高端产品应用，是政策制定者需要考虑的重要问题。一是鼓励发展国内战略性稀有金属高端产业项目，增加投资机会;二是与国外核心技术国家建立合作关系，相互学习，优势互补;三是加大研发力度，在高效、低成本、环保的核心技术上寻求突破。

4）完善稀有金属监督监管法律政策，严格监管稀有金属行业。1996年，中国颁布了《中华人民共和国煤炭法》，对煤炭生产利用、生产、安全监督和资源保护等工作作了明确而具体的规定。在稀金属行业的监管方面，只有钨行业有有效的监管体系，优于稀土、钼等行业。建议尽快出台稀有金属监管规定，从“混沌”、“分散”和“根源”两个方面打击非法开采活动，有效规范稀有金属发展秩序。