新固废法：生产型企业需深入了解的法律，影响方方面面

新固废法：生产型企业需深入了解的法律，影响方方面面

2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议正式通过了新修改的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法），将于2020年9月1日起施行。本次修改新增41条，其中65条内容发生较大变化。现行固废法6章91条，新固废法9章126条，是一次不折不扣的“大修”。通览全文，新法充分体现了以最严格、最严密的生态环境保护法律制度保护生态环境的理念。

新固废法涵盖了工业固废、生活垃圾、建筑垃圾、农业固废等各个方面，但本文主要讨论新固废法对生产企业的影响。

新固废法，制造企业需要深入了解的一部法律

《固废法》不同于《水污染防治法》、《大气污染防治法》等其他单项环保法，它并不是一部规定排污者环境管理义务和责任的法律。《固废法》对企业的影响其实渗透到了企业运营的全过程，甚至可以改变企业的盈利模式。比如，新《固废法》明确规定，国家将逐步实现固体废物零进口。对于造纸行业来说，废纸是除木浆之外使用广泛的造纸原料，目前很多企业的废纸原料都依赖进口。“固废零进口”的要求和国内废纸质量较差的现状，必然要求企业在发展战略上做出一些预判和部署。

此外，新固废法在环境违法行为的“严惩”上也达到了新的高度，许多违法行为的罚款数额是现行固废法的10倍。比如，现行固废法规定“未设置危险废物识别标志的，处1万元以上10万元以下罚款”。新固废法规定“未按照规定设置危险废物识别标志的，处10万元以上100万元以下罚款”，而“未按照规定设置”既包括未设置，也包括不规范设置。“严惩”的另一个体现是，针对具体的环境违法行为，除了对企业本身进行行政处罚外，还对企业相关负责人进行处罚。新固废法应该是所有环境法律法规中，应用“双罚制”最多的一部法律。 此外，新法还增加了对企业相关责任人员实施行政拘留的规定。

因此，了解新固废法的内容，一方面可以帮助企业了解自身生产经营中哪些是不能触碰的“高压线”；另一方面可以帮助企业更科学地部署发展战略、制定内部环境管理制度。

基于以上考虑，本文着重向企业介绍新固废法的以下几个重点方面：

1.对部分违法行为实行“双罚制”

双罚制借用自刑法，是指既依法对单位实施行政处罚，又依法对单位负有责任的主管人员和其他直接责任人员实施行政处罚的法律责任制度。新固废法不仅是规定实施“双罚制”最多的环境保护法，而且不同于其他环境法中的双罚对象，除了规定处罚对象为“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”外，部分违法行为的处罚对象进一步扩大为“法定代表人和主要负责人”。这使得目前部分企业法定代表人和主要负责人通过内部分工设计来隔离自身风险的做法失效。新法的目的在于从根本上督促企业“实际掌权者”加强环境风险意识，以全局的眼光做好企业环境管理工作。

以下为新固废法规定“双罚”的违法行为清单，供企业参考：

【笔记】

合法代表：

法定代表人登记在公司营业执照、民办非企业单位登记证书、社会团体法人登记证书等上。

主要负责人：

合伙企业营业执照上登记的执行事务合伙人、个体工商户的经营者、个人独资企业的投资人等。

直接负责的主管人员：

一般指担任一定的管理和领导职务，决定、批准、指示、纵容、指挥某个组织的环境违法行为的人员。

其他直接责任人员：

包括实际实施违法行为或者在违法行为中起主要作用的人员，可能是单位的管理人员，也可能是普通职工，包括委派的人员和聘用的人员。

2.建立排污单位信用记录制度。

新固体废物法第二十八条规定，生态环境主管部门应当会同有关部门建立固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置等单位和其他生产经营者信用记录制度，并将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。

在生态环境领域，首次在法律上提及“将相关违法信息记入社会信用档案”是在2018年修订的环境影响评价法，针对的是环境影响评价报告书的编制单位、编制主持者和主要编制人员。新固废法首次在法律层面明确提出“信用记录制度”，并在法律层面首次对生产经营者实行信用惩戒。

2016年8月，原环保部、国家发展改革委、中国人民银行等31个部门联合签署了《环境保护领域失信生产经营单位及相关人员联合惩戒合作备忘录》，按照“奖诚信、惩失信”的总体要求，对环境保护领域失信生产经营单位及其相关人员实施联合惩戒措施，包括限制或禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或融资行为等。目前，部分失信惩戒措施已开始适用于生产经营单位。随着信用记录体系的完善，企业环境违法行为将使企业“处处受制”。

3.工业固体废物产生单位负全部责任。

新固废法特别注重固体废物污染的“源头控制”，其中“工业固体废物”一章共11条，其中前四条为政府和职能部门宏观管理的内容，后七条则突出强调了“产生工业固体废物的单位”防治环境污染的义务和责任。

1、新法明确规定，垃圾产生单位必须建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程污染防治责任制度（详见新固废法第37条）。这意味着垃圾产生单位要对固体废物的“从生到死”负责。无论哪个环节出现问题，污染环境，造成生态破坏，垃圾产生单位都有承担连带责任的风险。垃圾产生单位建立规范的全过程固废管理制度，是降低责任风险的唯一途径。

例如，在委托第三方处置工业固体废物的过程中：新固废法规定，废物产生单位“委托他人运输、利用、处置工业固体废物，应当对受托方的主体资质和技术能力进行核实，并依法签订书面合同，并在合同中约定污染防治要求”。废物产生单位若达不到上述要求，将“对造成环境污染和生态破坏的，与受托方承担连带责任”。依托上述规定，废物产生单位如何降低自身的连带风险？具体来说，可以分解为三个层次：

（1）选定受托人。

废物产生单位在委托第三方“运输”、“利用”或“处置”固体废物时，需要对受托方的委托资质和技术能力进行核查。这不仅是明确的法律要求，也是废物产生单位防范连带责任风险的第一步。“核查”要求委托方尽到应尽的注意义务，例如委托方对受托方的注册资本、经营范围、相关资质、配套硬件设施及专业技术人员、工作场所、过往业绩等进行检查。同时，需要注意的是，“核查”情况可以外化为留存的“证据”。

（2）签订书面代理合同。

是否签订“书面合同”，应是双方民事主体的自由选择。新固废法之所以将签订书面委托合同作为强制要求，是因为书面委托合同可以作为环保监管部门追溯固废来源的基本依据。对于产废单位来说，也能帮助其隔离风险。若不按要求签订“书面合同”，固废运出后，第三方随意处置，造成环境污染或生态破坏。若追溯到产废单位，产废单位无法明确责任边界，有可能导致产废单位全部承担责任。

（3）合同中规定了污染防治要求。

法律明确要求在合同中约定污染防治要求，明确受托方的附带污染防治义务。新固废法还规定，受托方有向委托方报告运输、利用、处置情况的义务。该义务是受托方对废物产生单位的民事义务，而非行政义务。因此，建议废物产生单位在委托合同中明确“告知义务”条款，增强对废物去向的了解，降低责任风险。

2.建立工业固体废物管理台账。（新《固体废物法》第36条）

新固废法要求废弃物产生单位建立固废管理记录，如实记录工业固废的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等情况。记录一方面可以规范废弃物产生单位对固废的管理，真实反映日常生产过程中固废的产生、利用、处置情况，实现固废可追溯、可查询。另一方面，固废记录也是废弃物产生单位证明其依法履行环境管理义务的主要依据。若未如实记录，生态环境执法部门将责令改正，并处5万元以上20万元以下罚款。

4.率先建立新型固废管理体系

1.将工业固体废物污染防治纳入排污许可管理。

（新固体废物法第39条、第78条、第104条）

《固体废物法》修改前，根据《水污染防治法》和《大气污染防治法》的相关规定，只有排放水污染物和大气污染物的企业才实行排污许可证分类管理。另外，《土壤污染防治法》规定，排污许可证应当写明土壤污染重点监管单位的相关义务，不涉及工业固体废物的产生和管理（工业固体废物和危险废物管理行业除外，详见《工业固体废物和危险废物管理排污许可证申请与核发技术规范（-2019版）》）。

固废法修改后，明确提出产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。但这一规定并不意味着企业需要单独申领固体废物排污许可证。我国排污许可证实行综合许可、一证管理，将大气、水、固体废物等不同要素的环境管理综合体现在一张证上，排污许可证要成为企业守法、部门执法的基本依据，因此固体废物无需单独申领排污许可证。但新固废法实施后，已经取得排污许可证的单位，需要对固体废物部分进行申报、领证。 需要注意的是，根据目前实施的《排污许可证管理办法（试行）》规定，因新法修改而增加许可事项的情况，不属于排污单位向发证环保部门申请变更排污许可证的情况。因此，已经取得排污许可证的单位如何增加固体废物排污许可证内容，还需等待排污许可证相关法律法规或政策的出台。

对于尚未出台排污许可证申领和核发技术规范的行业，在新固废法实施前，存在提前报送固废许可信息的可能性。例如，生态环境部于2020年3月30日发布的工业炉窑、橡胶和塑料制品业等五大类一般工艺排污许可证申领和核发技术规范，已纳入固废运营管理相关要求。企业在申领排污许可证时，可按照规定要求一并申报固废。排污许可证中固废部分相关的企业义务，可在《固体废物污染环境防治法》9月1日实施后，由企业具体履行。

【注】生态环境部于2020年3月30日发布的5项国家环境保护标准包括：

《工业炉窑污染物排放许可证申请与核发技术规范》（-2020年）

《橡胶和塑料制品业排污许可证申领与核发技术规范》（-2020年）

制鞋业污染物排放许可证申领与核发技术规范（-2020年）

铁路、船舶、航空航天和其他交通运输设备制造行业污染物排放许可证申领与核发技术规范（-2020年）

《污染物排放许可证申请与核发技术规范-稀土金属冶炼》（-2020年）】

2、新固废法增加了废物产生单位开展清洁生产审核的规定。

（新《固体废物法》第3条、第38条、第68条）

其实，清洁生产审核并不是一项新制度，早在《清洁生产促进法》中就有规定。根据现行《清洁生产促进法》的规定，下列情形需要强制实施清洁生产审核：（一）污染物排放超过国家或地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标；（二）超过单位产品能耗限额标准，构成高能耗；（三）使用有毒有害原料进行生产或者在生产过程中排放有毒有害物质。目前，需要强制实施清洁生产审核的企业采取名单制管理，由省级生态环境主管部门分批定期公布。新固废法明确规定，产生废物的单位应当依法实施清洁生产审核。本文认为，随着新固废法的实施和《清洁生产促进法》的修订，纳入强制实施清洁生产审核名单的企业范围将进一步扩大，清洁生产审核的质量标准也将进一步严格。 无论从全球视野，还是从我国生态文明建设实践看，绿色经济都是发展的必然选择，提早谋划、在清洁生产上下功夫的企业，有利于提高竞争力，占领行业制高点。

3.明确提出对电器电子产品、铅酸蓄电池、汽车动力电池等产品建立生产者责任延伸制度。

（新固废法第66条）

生产者责任延伸制度，是指将生产者对其产品所承担的资源环境责任，从生产阶段延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废弃处理等全生命周期的制度，是生产者对其产品“从摇篮到坟墓”负责的全过程要求。

生产者责任延伸制度最早在2016年被提出。根据2016年国务院办公厅印发的《关于印发生产者责任延伸制度实施方案的通知》（国办发[2016]99号），在综合考虑产品市场规模、环境危害、资源价值等因素的基础上，首次确定在电器电子产品、汽车、铅酸蓄电池、包装等四类产品实施生产者责任延伸制度。目前，铅酸蓄电池已经得到较为有效的推行。 2019年1月，生态环境部、国家发展改革委等九部委联合印发《废铅酸蓄电池污染防治行动计划》（环办函[2019]3号），整顿违法收集处理废铅酸蓄电池造成环境污染的行为，落实生产者责任延伸制度，提高废铅酸蓄电池规范收集处理率。

新固废法在借鉴近年来生产者责任延伸制度实践的基础上，将生产者责任延伸制度的产品范围由国发[2016]99号文件中的“电器及电子设备、汽车、铅酸蓄电池、包装材料”四项改为“电器及电子设备、铅酸蓄电池、汽车动力蓄电池”，但同时使用了“等”字，为今后扩大生产者责任延伸制度的产品范围预留了空间。

新固废法规定，电器电子产品、铅酸蓄电池、汽车动力蓄电池等产品的生产者，应当建设或者委托他人建立与其产品销售量相匹配的废旧产品回收系统，并向社会公布。

五、与生产企业密切相关的其他固体废物管理要求

1.对作为建设项目配套建设的固体废物污染防治设施，竣工验收由目前的环保部门验收改为企业自行验收。（新《固体废物法》第十八条）

2. 危险废物的产生、收集、贮存、运输、利用和处置的环境管理要求。（新《固体废物法》第六章、第112条）

3.关于收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位投保环境污染责任保险的规定。（新《固体废物法》第99条）

4.禁止生产、销售、进口、使用或者转让在规定期限内淘汰的设备，或者使用落后的生产工艺（新《固体废物法》第33条、第102条和第109条）

5. 新增跨省转移固体废物利用备案规定（新《固体废物法》第22条）

6.关于国家逐步实现固体废物零进口的规定（第二十四条、第二十五条）

7.实验室固体废物管理（第七十三条）

8. 限制商品过度包装（第 65、68、105 条、

9. 一次性塑料制品和一次性物品的限制（第69条和第70条）

10.关于环境信息公开义务的规定（新《固体废物法》第十八条、第二十九条、第六十六条、第一百零二条）

结论：

从重申环境民事公益诉讼，到首次在法律层面确认生态环境损害赔偿咨询与诉讼制度，新法规定的每一项固废管理要求都有相应的法律责任，几乎做到了“天网恢恢，疏而不漏”。当然，不少新规也会对一些行业产生革命性的影响，因此学习、了解新固废法应该成为生产型企业的必修课。

相关规范性文件详情请参见：新修改的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》全文