周燕：襄阳庞公大桥项目PPP运作的关键问题分析与分析

周燕：襄阳庞公大桥项目PPP运作的关键问题分析与分析

关于作者

周艳现任现代资产投资管理咨询有限公司PPP业务部项目经理。

摘要：襄阳班公大桥项目是襄阳市第一个实施的PPP项目。 该项目已进入施工阶段。 同时，该项目入选财政部第三批PPP示范项目。 本文简要介绍了庞公大桥项目的PPP运作情况，分析了项目运作过程中的关键问题，总结了项目经验，旨在为今后公益性路桥PPP项目提供参考。

关键词：庞公桥； PPP项目； 项目运营； 案例分析

襄阳班公大桥项目是襄阳市实施的第一个PPP项目。 班公大桥项目采用PPP模式，有效缓解了襄阳市政府的财政压力，实现了襄阳市市政基础设施领域的投融资和运营主体多元化。 改变。

2016年3月，襄阳市建设管理中心成立庞公大桥PPP工作组，并选定江苏现代咨询公司进行公开招标，为该项目提供全程PPP咨询服务。 项目实施方案于2016年8月报常委会批准，2018年9月完成项目资格预审工作，10月完成社会资本招标工作。 经评审，确定中交第二航务工程局有限公司中标。 经过中标后的合同谈判、项目合同报政府审批等流程，项目公司于2017年1月成立，与实施机构市建委签署PPP项目合同后，进入项目运营阶段由项目公司牵头。

庞公大桥项目入选财政部第三批PPP示范项目，也是湖北省首批政府与社会资本合作项目。 该项目是襄阳市乃至鄂西北地区重点、首批PPP运营项目之一。 目前已成功实施。 该项目的规范性和可操作性对其他PPP项目具有较强的示范作用。

一、项目概况

襄阳盘公大桥位于襄阳市三环路内环内，横跨汉江。 起于长征路与大庆路交叉口，止于星光大道与庞公路交叉口。 包括跨江大桥工程主线、两侧联络及救援工程，线路全长2.6公里。 庞公大桥预计总投资13亿元，PPP合作期15年，其中建设期3年。 建成后的庞公大桥可满足相城区与樊城区之间日益增长的交通需求。

2、项目运营

（一）PPP运营模式

本项目PPP运营模式为BOT（建设-运营-移交）。 由襄阳市指定政府投资者与社会投资者共同出资设立项目公司。 襄阳市城乡发展委员会与项目公司签订了《PPP项目合同》，同意项目公司在PPP合作期间负责项目的投、融资、投资等工作。 建设及运营维护； 项目公司通过获取政府缴费产生的营业收入来获得合理的投资回报。 本项目PPP合作期结束后，项目公司的全部资产将无偿移交给襄阳市人民政府或其指定的有关部门。 本项目PPP运营模式如下图所示：

项目PPP运作方式

（二）项目投融资结构

项目预计总投资13亿元，项目公司注册资本3.26亿元（占项目总投资25%），其中政府出资20%，中标社会资本贡献80%。 中标通知书发出后30个工作日内，中标社会投资者完成项目公司注册登记，注册资本可分批缴纳。 首期股东资金不少于1.7亿元，注册后根据项目进展及融资需求另行安排。 全部将在 18 个月内支付。

本项目建设过程中，注册资本以外的剩余资金缺口主要由社会资本方筹集，可通过银行贷款、股东借款、其他金融机构融资等方式完成。本项目优先考虑政策性资金银行贷款和银团贷款。 政府保留融资利率监管权，确保本项目使用最优惠利率的融资贷款。

(3) 回报机制

本项目建设内容主要包括桥梁、道路等市政基础设施。 项目公司的营业收入主要来自政府支付可用金（符合验收标准的公共产品）金和运维绩效金。

本项目采用融资、建设一体化招标方式。 社会资本除与政府指定投资代表成立合资公司外，还向项目公司提供施工总承包服务。 本项目社会资本的投资收益为综合收益（包括投资收益和建设利润）。 政府需要在详细计算分析的基础上，结合投资者的市场情况，确定该项目的自有资金内部收益率限额。 并通过市场招标的方式选择社会资本，实现政府与社会资本的双赢。 政府每三年启动一次对该项目收入水平的核查。 当项目公司成立以来平均净资产收益率超过投标时确定的自有资金内部收益率10%时，项目公司超出部分的收入将冲减未来政府缴款额。

（四）工程承包制

本项目合同体系主要包括PPP项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同和保险合同等。PPP项目合同是PPP项目合同的核心法律文件。他们。 本项目的关键在于《PPP项目合同》、《股东合同》、《建设总承包合同》及附属合同的制定、审批和签署。

中标后，社会资本与襄阳市建委草签了《PPP项目合同》，并与襄阳市建投签署了《股东合同》。 项目公司成立后，项目公司与襄阳市建委正式签订《PPP项目合同》，并与襄阳市建投签订《PPP项目合同》。 签订《施工总承包合同》。 通过合同，明确了襄阳市建委、襄阳市建投、项目公司及社会资本各方在项目中的权利和义务，明确了项目运营流程。

（五）项目采购方式

本项目是涉及社会公共利益的大型基础设施项目。 项目核心边界条件和经济技术参数清晰完整，符合国家法律法规和政府采购政策。 本项目采用公开招标方式。

该项目于2016年8月17日在中国招标网发布了资格预审公告（替代招标公告），共有7家单位通过了资格预审。 经过激烈角逐和严格评标，中交第二航空工程有限公司中标。

三、关键问题分析

(1)运行模式的选择

庞公大桥项目是市政路桥基础设施项目。 根据以往的经验，可以采取用户付费、政府付费返还的机制。 对比其他城市的同类项目，例如已进入建设阶段的重庆曾家岩嘉陵江大桥PPP采用“影子收费”。 所谓“影子通行费”是指道路使用者在通过道路或路口时不直接付费，而是政府根据交通量定期向提供道路的投资公司支付使用费。 这是政府付款。 由于重庆的过江桥梁通行费采用年费制，没有每座桥梁单独收费，因此无法计算用户缴纳的金额。 通过交通流量确定使用费的“影子通行费”政府付费模式提供了投资回报。 ，这也与重庆跨江大桥收费制度保持一致。 这样，过桥交通流风险由项目公司承担，需要建立合理的交通流风险分担机制。 又如，处于项目立项阶段的佛山巨花湾大桥PPP项目，采用政府付费BOT模式。 项目合作期限10年，政府按项目可用性和运维绩效付费。 这样，项目公司不承担任何交通风险。

考虑到襄阳市跨江大桥不收费，本身无营业收入，而庞公大桥的顺利通行将带动汉江两岸的经济，提高襄阳城市居民的交通便利性，建议采取政府有偿返还机制。 同时，由于过桥交通流量与社会经济发展、人口规模变化、即将建设、居民汽车拥有量以及政策变化密切相关，存在很大的不确定性，但这些风险因素超出了可控范围项目公司的。 因此，为了保证项目公司合理收益、合理分担项目风险、充分吸引潜在投资者，本项目不适合采用“影子收费”方式。 本项目政府付费回报机制基于政府付费可用性（符合验收标准的公共产品）和运维绩效付费。

（二）投资者的选择

政府投资人在PPP项目中主要履行政府投资人的职责，按照法律、行政法规和公司章程的规定履行投资人责任，保护投资人权益，防止国家利益损失。拥有的资产。 根据政府授权，享有国有资本收益、涉及公共利益重大决策的一票否决权、其他重大事项的表决权、财务审查权等股东权利，履行义务股东利益，实现国有资产保值增值。 对于政府投资方在PPP项目中指定的机构，相关政策文件中没有明确约定，主要参考《公司法》。 根据《公司法》规定，政府部门不得作为股东设立有限责任公司，其他法人机构可以作为公司股东。

目前，国内其他PPP项目普遍由当地平台公司或国有资产管理公司作为政府投资者。 根据国家政策、襄阳市现状及本项目运营特点，可以作为政府指定资助机构的单位有：襄阳邗江大桥养护管理中心、襄阳市建设投资运营有限公司。 、等襄阳市建设投资平台公司。 下表列出了各方作为政府赞助商各自的优势和劣势。

考虑到政府投资者在经营规模、资产整合程度、建设及融资等方面应具有丰富的经验，建议本项目的社会投资者为襄阳市建设投资运营有限公司。

（3）本项目自有资金投资收益选择

通常在计算一般资产的投资收益率时，是根据资本市场50-100年的历史统计收益率来计算的。 结合美国金融市场和中国主要金融市场的历史数据，目前基准投资收益率确定为8%（具体参见wind数据库及相关研究报告），并将根据因素进行适当调整。

根据资本资产定价模型，这8%通常由两部分组成：无风险收益率+风险补偿收益率。 无风险收益率通常根据国债利率计算（目前国内五年期国债年票面利率为4.32%），而风险补偿收益率则通过历史数据进行分析研究，通常为根据国内外金融市场情况3%-6%。

本项目为市政基础设施项目，现金流稳定，风险小。 理想的风险补偿收益在3%到4%之间。 综合考虑无风险收益率和风险补偿收益，市场对本项目的投资回报率要求在7%~8%之间（通过潜力研究，可接受的投资回报率也在7%~8%）投资者）。 基于目前投资收益不断下滑的市场状况，最终选定7%。

(4)运维绩效考核指标的确定

对于运营项目，如供水、燃气等项目，对运营专业性要求较高，社会资本的供应市场已充分发育。 采用PPP模式进行运营，引入专业的投资运营商，可以缩短项目的生命周期。 成本。 但对于纯粹的公益项目，如市政路桥、环境治理项目，具有运维经验的社会资本并不多。 大多数情况下，建设单位参与PPP是为了获得项目并获得更高的建设利润。 操作和维护不成问题。

为提高项目公司运维服务质量，实施方案需要明确项目运维范围，从行业运营发展和政府监管要求出发，根据政府监管确定考核目标突出监督重点，设计确定严格具体的绩效考核。 关键指标最终指导工程设施运维主体的具体绩效管理工作，并根据运维绩效考核结果支付运维绩效工资。

（5）优化合同谈判

为提高本项目合同谈判效率，在招标文件提供的投资合作协议和PPP合同草案中，明确哪些条款是不可变更的核心内容，哪些条款是双方可以协商的从而避免双方在合同中的约定。 谈判过程中会出现根本性分歧。

该项目确定中标人后，项目谈判小组在合同签订前与中标社会资本进行了多轮谈判。 谈判过程中涉及三类问题：第一类是社会资本认为协议双方权利和义务不平衡； 第二种是双方认为协议中的条款需要进一步明确； 第三类是建议在协议中添加的附加条款。 本项目合同谈判过程中，遵循以下四个原则：一是招标文件中已明确，是不可更改的核心内容，不可谈判； 二是项目实施方案中已明确约定，包括政府和社会资本风险责任划分的原则，项目实施方案已经政府批准，上述内容不再协商； 三是影响投标报价的因素，特别是增加政府支出义务或限制社会资本投资义务无法协商。四是投资合作协议、PPP项目合同条款不够明确，或者合同条款不明确。在不违反上述第一、二、三原则的情况下，投资协议和PPP项目合同确实不公平合理，可以适当调整。

四、经验总结

通过对襄阳班公大桥PPP项目的案例分析，总结该项目的经验，旨在为今后PPP项目的实践提供参考。

（一）政府重视。 庞公大桥项目建立健全了襄阳市级PPP管理规范和流程。 市政府明确授权，市建委牵头，各单位积极配合。 项目得到市领导重视，PPP实施方案从立项到后续采购迅速推进并顺利实施。

（2）咨询公司将提供全力协助。 在整个项目实施过程中，江苏现代咨询公司配备了经验丰富的PPP专业团队，为项目物有所值论证报告、财政承受能力论证、PPP项目实施方案、PPP合同提供全方位的专业咨询服务，从我们以专业的视角，考虑项目方案设计的合理性和可操作性、合同条款的充分性和项目的可持续性，以确保项目的顺利进行，实现项目的经济效益和社会效益。 同时，江苏现代咨询公司在项目合作过程中大力支持襄阳市PPP发展。 通过讲座培训、其他案例介绍、政策解读等方式，提供PPP法律法规、基础知识、操作流程知识的普及，有助于推动我市PPP工作进展，提高整体工作水平。

（三）检查关键环节。 本项目严格按照《政府与社会资本合作模式操作指引》财金[2014]113号实施。在实施方案和合同的编制过程中，实施机构、咨询公司及相关职能部门多次审查了该项目的要点。 讨论问题，加强项目关键环节的控制。 项目实施方案、投资合作合同、PPP合同编制流程均经过职能部门、法制办、市政府常委会多级审核，确保PPP实施质量。

（四）规范运作、充分竞争，政府利益最大化。 项目整体运作规范有序，对潜在投资更具吸引力，实现充分竞争。 通过公开招标，一方面筹集项目建设资金，引进先进施工力量，确保项目按期竣工； 另一方面，通过确定的运维绩效付费，迫使项目公司保证施工质量，从而缩短项目的生命周期。 成本支出。

（五）合理制定实施方案。 1、从项目全生命周期设计体系，主要体现在按绩效付费，包括资产可用绩效考核和运维绩效考核。 合作期间若工程质量存在缺陷，社会资本方将负责修复缺陷并承担违约责任，同时项目运维绩效考核与项目建设质量形成联动关系。 2、风险分配科学、合理、全面。 根据项目情况，重点考虑防洪、水土保持、通航安全、水生资源保护等风险。 3.建立价格调整机制，包括利率变化的可用支付调整和运营维护绩效支付调整，以应对项目合作期间的利率风险和市场风险。 4、提出具体评标规则，为后续招标文件的编制提供原则性建议。 5、明确PPP监管体系，明确监管主体、监管程序和监管方式，使项目始终处于受控状态。

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