枣庄土改大户跑路事件调查：千余亩流转土地背后的监管漏洞

枣庄土改大户跑路事件调查：千余亩流转土地背后的监管漏洞

枣庄土改大户跑路：土地流转背后暗藏监管漏洞

每日经济新闻 每日经济新闻公众号 2013.12.23 02:10

枣庄“土改大户”潜逃事件调查：千余亩土地流转背后暗藏监管漏洞

第一财经记者 张文 山东枣庄报道

2013年5月9日，山东省枣庄市银坪镇“先进典型”银苗粮食种植专业合作社和理事长邵长宝再次迎来视察领导。在送别枣庄市领导一个多月后，让大家没想到的是，身背1090亩土地流转抵押贷款的“山东省优秀诚信农村经纪人”邵长宝却跑了。

枣庄市于2012年初被农业部选定为全国24个农村改革试点地区之一，主要承担农村土地使用产权制度改革试点任务，探索开展农村土地承包经营权抵押贷款。随后不久，枣庄市政府成立了金地融资保公司（以下简称“金地融资保”），并于2013年2月发放了首批承包经营权抵押贷款。在十余笔贷款中，邵长宝是土地流转面积最大、贷款金额最高的一家。

当时，邵长宝是当地闻名的“大户”和“先进典型”，但2013年，他却成为当地土地流转抵押贷款跑路第一人，身后留下80万元工资、300万元土地融资债务，还有被银行扣押的金岭寺村1000多亩土地使用权证。

邵长宝所在镇的上级业务部门枣庄市峄城区农经局党组副书记余荣华认为，“跑路事件有其偶然因素，但事件本身折射出当地政府鼓励土地大规模流转与农业生产经营适度规模之间纠结的现实。”

2013年11月，十八届三中全会决定赋予农村承包经营权担保抵押权，业界普遍认为此举将通过资本化运作，极大释放农村土地价值。

但邵长宝事件暴露了新型经营主体大规模土地流转的潜在风险。“圈地融资”与“流转生产”是两个动因不同、甚至目的相反的命题，地方政府应予以区分和警惕，但尚未引起足够重视。

余荣华认为，“农村土地蕴含巨大资本能量，风险必然存在，担保抵押承包经营权是土地改革的关键，枣庄作为试点没有经验可循，要有先例，吃了亏也要有贡献，关键是要找到解决问题的办法，把这些变成可以推广、可以复制的试点经验，不能说是偶然。”

土地流转昔日“样板”/

从枣庄市坐中巴车去银坪镇金岭寺村的路上，十几个乘客一提起邵长宝，大家都认识他，司机还指着车外说道：“你看，那儿曾经有他家的獭兔广告！”

从乘客和金岭寺村村民的描述中，《每日经济新闻》记者了解到，邵长宝是金岭寺村人，作为一名仅有小学文化的农民，在经历了几次生意低谷后，这几年他靠养殖獭兔在鲁南小有名气。

“很会做广告”“知名度高”“开的车好”是村民对邵长宝的主要印象。

2005年，邵长宝创办银苗兔业。2012年初，邵长宝在接受中央电视台《每日农经》节目专访时表示，2011年兔业公司净利润逾百万元，在当地堪称“养殖大户”。

土地政策改革试点的建立，让这个“规模养殖户”转向了“规模种植户”。

2012年初，山东省枣庄市被确定为农村改革试验区，主要承担农村土地使用产权制度改革、探索农村土地承包经营权抵押贷款等试点任务。

随即，毫无规模种植经验的邵长宝成立了“银苗粮食种植专业合作社”（以下简称银苗粮食），自任理事长，独自实际掌控合作社经营。2012年6月，他流转土地1600余亩，其中金岭寺村1090亩土地，整村流转。同年，他被评为“山东省优秀诚信农村经纪人”。

2013年2月，邵长宝用“左手护右手”的方法，以银苗兔业为银苗粮食种植专业合作社担保人，取得枣庄市金地融资担保担保，成功从峄城区农村信用社获得300万元土地流转抵押贷款。银苗粮食成为枣庄市第一家获得土地流转抵押贷款的合作社，也是所有合作社中土地流转面积最大、抵押贷款金额最高的合作社。

此次300万元贷款申请，经宜城区农村信用社金陵寺支行、宜城区农经局阴坪镇经济管理站、金地融资担保宜城工作组审核批准。

枣庄市峄城区政府一位人士在接受《每日经济新闻》采访时承认，没有任何规模种植经验的邵长宝能成为土地流转大户，并顺利获得土地流转抵押贷款。“这事区里有责任，因为他当时有能力流转那么多土地，村民们也愿意流转给他。”

在金岭寺村，多位村民也向《每日经济新闻》记者证实，土地流转时，“老村书记和邵长宝挨家挨户做”。邵长宝为土地流转开出了非常优厚的条件：每年芒种季节前后，每亩地租金1000元，村民到他的兔场和田里干活，每天工资50到80元。另外，干得辛苦的员工还能得到一辆印有“银苗兔业”标识的电动车。

于是，2012年“芒种”后的几个月里，这个位于鲁南、背靠大山的小村村民变成了工人，银苗兔业的兔子吃着银苗粮食种出的玉米，成为了“循环农业”的象征。

银坪镇政府在枣庄市政府网发布《“三带三推动”推动银苗养殖场实现新发展》文章称，将“分批组织村级后备干部到银苗兔业、种植专业合作社工作”。

风险悄然累积/

然而谁也没有注意到，大规模土地流转的风险正在悄然积累，邵长宝的资金链已经出现问题。

金岭寺村村民、邵长宝兔厂班组长张铁华（化名）告诉记者，从2012年下半年开始，工资就一直没有按时发放，他每次询问，得到的答案都是“再等一会儿”。

“我们事后调查发现，邵长宝在获得300万元土地出让抵押贷款之前，已经欠银行200万元的债务。”余荣华对《每日经济新闻》记者说。

按照农业种植投入测算，鲁南地区种植粮食每亩需投入农业投入和人力约700元，加上每亩地租地成本1700元，每亩地按两次收割计算，总收入在2000元左右，此外种粮大户每亩还可获得230元的国家补贴。

邵长宝流转金岭寺村土地时，正值“芒种”季节，小麦已经收割完毕，他只收割了一季玉米，每亩收益约1000元。以此推算，截至2012年10月，邵长宝流转的1600多亩土地，已给他造成约75万元的损失。

邵长宝也努力尝试，2012年下半年他种下了600亩大蒜、土豆、洋葱，但第二年市场行情低迷，又给他造成了打击。

余荣华认为，几十万的种粮损失，甚至之前200万的银行债务，都压不倒邵长宝这样的“能人”。但随着债务的积累，靠土地流转获得的300万抵押贷款，成了邵长宝维持经营的最后希望。然而，300万贷款打进合作社账户后，200万就被欠债的银行立刻转走了。“我觉得，这把邵长宝压垮了，他的希望没了，资金链要断了。”

据当地传言，邵长宝随后开始做民间借贷和“社会融资”。

阴坪镇政府宣传委员陈先生告诉《每日经济新闻》记者，“除非受到社会力量的威胁，否则他是不会跑路的。这也意味着，他的民间借贷规模应该很大。”据传，邵长宝民间融资高达数千万元，其资金渴求之心十分强烈，就连在兔厂当看门人的堂兄都向他借了两万元。

邵长宝至今仍未被拘捕，有关他的各种传言也无法得到证实。

2013年1月，邵长宝拿到剩余的100万元土地抵押贷款后，给一些被拖欠工资少的村民发了工资，给一些被拖欠工资多的村民发了一半工资。但2013年的芒种、芒果接踵而至，邵长宝已经无力承担1600多亩土地的生产费用和租金。

6月份，邵长宝一家全家“失踪”。

9月4日，在枣庄举行的国家农村改革试验区农业经营体制机制创新座谈会上，枣庄市一位领导说，“我们以土地合作社数量、规模经营的土地面积、农地抵押贷款额作为衡量改革成效的标准”。

截至目前，枣庄市流转土地1000亩以上的合作社、家庭农场等已有86个，其中部分新主体流转面积达2000至3000亩。

金陵寺村与土地紧密相连/

金岭寺村位于206国道边，货车来来往往熙熙攘攘，不少村民在路边做起了买卖，卖布匹、水果、玩具等，物价极其低廉，每亩地租金收入千元，就可以从土地中解放出来，出去打工或者做点小生意，对于村民来说，这是一笔非常划算的“买卖”。

但2013年芒种之后，村民的好日子就戛然而止了。

“我给邵长宝干了一年，1.6万多元的工资还没拿到。”张铁华对《每日经济新闻》记者说，邵长宝每天给他发80元工资，但邵长宝跑了之后，各家的地都还给了本家的人，现在他只好回家种地了。

张铁华说，金岭寺村1000多人，有200多名青壮年在外务工，土地分配完毕后，这些人大多要在农忙时节回来帮忙，这会中断他们在外务工的劳动。

邵长宝逃跑，对于整个村子土地流转的金岭寺村来说，影响还远不止于此。

《每日经济新闻》记者了解到，金岭寺村流转的1090亩土地在抵押时，先将分散的土地使用证在翼城区农经局换成整体土地使用证并留存区农经局，再以“其他证件”的形式抵押给翼城区农村信用社。

邵长宝“跑路”后，为其提供担保的金土土地融资担保公司按比例偿还了债务。由于剩余债务无人偿还，土地使用权证的“其他权利证”仍抵押给银行。如果有第二个人继续转让金陵庙村的土地，那么在邵长宝的债务还清之前，接手人将无法用转让的金陵庙村土地进行抵押贷款。这也意味着，金陵庙村的土地将因背负邵长宝的债务，对投资者的吸引力将大打折扣。

阴坪镇政府宣传委员陈先生告诉《每日经济新闻》记者，“事情发生后，我们首先做的就是维护农民的利益，才允许村民收回土地种植玉米。可惜的是，这次事件导致玉米种植推迟了一个月，村民的收成也减少了一半。”

金途融资担保副总经理杜伟焕对《每日经济新闻》记者表示，“邵长宝事件后，我们和银行初步设计了一个还款方案，即由第二位接手金岭寺村土地的人负责全额偿还300万元，村民土地租金则照常缴纳。等债务全部还清后，可以再次就流转的土地申请抵押贷款。”

在金岭寺村，不少村民表示，非常希望有人来重新流转土地，但不敢再只收一年的租金了。“至少一次交三五年”是村民的共识，而这无疑会大大占用后期接管的流动资金。再加上他们还要偿还邵长宝的300万元债务，村里的土地不能像枣庄其他农村土地一样流转，在还清债务之前还要办理抵押贷款。金岭寺村的土地再次流转的机会似乎渺茫。

不过杜维焕表示，像金岭寺村这样紧邻国道、交通便利、占地面积数千亩的土地，仍然十分稀缺。事发后，枣庄市相关部门曾找到3家愿意接受如此严格流转条件的农业企业，但因为“邵长宝逃走后，发生不可控事件，村民将其养兔场等财物强拆破坏”，土地并未如期流转到接管企业手中。

“谁也不愿意让自己的土地闲置”，虽然他们知道种植大蒜、中药材等经济作物收益更大，但“我们无法大规模种植，农民自己也找不到市场高价卖出去”。土地归还给村民后，他们现在都在种植小麦苗。

基层土地督察的逻辑/

在枣庄市土地出让抵押贷款过程中，金地融资担保在撬动银行资金、实现土地融资方面发挥了关键作用。

据公司网站介绍，枣庄金土地融资担保有限公司是由枣庄市政府出资1亿元设立，按照“政府引导、市场运作”的原则，服务农村土地使用权制度改革和国家农村改革试验区建设，主要功能是提供各类相关担保服务。

在枣庄农村，土地流转之后，要想获得流转土地抵押贷款，一般需要经过以下几个程序：土地流转完成后，申请人向所在乡镇农村信用社分支机构提出申请，由该分支机构进行第一次资格审查，认为符合标准，向所在区金土地融资担保工作组提出担保请求，工作组会同区农经局或所在地乡镇经济管理站进行第二次资格审查，最后由金土地融资担保进行最终审查，同意提供担保后，申请人即可顺利获得银行贷款。

在这个运作链条上，三次审计涉及乡镇、街道、金融机构等六个监管机构，然而看似严格的多重监管、多方审计，也暗藏风险。

漏洞究竟在哪里？《每日经济新闻》记者首先来到了阴平镇政府，新任阴平镇经济管理站赵站长对此感到有些委屈，“我们职责范围内该做的审计工作都做了，邵长宝的各项资质都按要求审核过，包括他合作社聘请的专业会计人员记的账，都符合标准，从记账的角度看，不存在风险。”

翼城区政府一位人士认为，此事的蹊跷之处在于，邵长宝在办理土地抵押贷款前，就已经欠银行200万元。“案件侦破前，我们并不清楚200万元债务的性质，但为何欠了200万元，就通过了初步资质审批？”矛头直指汇银坪镇和金岭寺村直属工商管理部门。

杜伟焕也持同样观点，“最重要的监管责任应该落实到首批审批的农信社金丝支行、镇经济管理站，因为贷款审核不够彻底、不够细致，是否有未清偿的银行债务可以体现其信誉，这是一个深层次的风险。他们是最基层的业务监管单位，村民对彼此的情况非常熟悉，如果有任何异常，他们应该意识到，并告知我们。再说，300万元的贷款，怎么可能一下子就发放出去？”

但阴坪镇政府一名工作人员认为，“金融风险的控制，金融机构应该负主要责任，毕竟钱是他们的。其次，村干部也应该有责任，毕竟乡镇政府直接插手操作不合适。而且实际情况是，金陵寺村原村委书记和邵长宝接触最多。”于是，把球踢到了村干部身上。

在金岭寺村，多数村民向《每日经济新闻》记者谈及邵长宝“出走”一事，“没想到”是最多的词。“我们同村几十年相识，有的从小一起长大，不少都是亲戚，他和村书记关系很好，还给村里修了一座桥，没想到他突然就跑了！”

事实上，被各方称为“肩负重任”的金岭寺村原村委书记王佩富，已于2013年初因病去世。此后数月，因金岭寺村新书记尚未到任，无人向镇政府汇报银庙粮食种植专业合作社的实际情况。另一名“重要负责人”、原银坪镇经济管理站站长褚某，也在邵长宝“跑路”前调走他处，让最基层的经营管理部门一度两手空空。

阴坪镇政府宣传委员陈先生告诉记者，“邵昌宝事件确实是偶然事件，各种监管不利情况同时出现，造成了漏洞。”

因此，邵长宝事件发生后的半年多时间里，除了金地融资担保原董事长主动辞职外，并无其他当事人主动承担责任。

邵长宝案中一个耐人寻味的地方是，由于金地融资担保要求申请人提供“反担保”，邵长宝却用其妻子担任法人代表的“银苗兔业”为其想申请贷款的“银苗粮油”提供担保，这一明显不合理的行为，在各方都相信对方会对其业务进行内审的前提下，竟然顺利通过了层层资格审查。

枣庄试点项目的经验教训/

余荣华告诉《每日经济新闻》记者，枣庄试点没有经验可循，出现问题是正常的，关键是要找到解决问题的办法，并将其上升为可推广、可复制的试点经验，不能归结为偶然。

余建军认为，在基层实现承包经营权担保抵押功能的制度设计中，应以二元化视角认识风险，明确不同性质、不同层级的监管主体责任，同时基层政府自身也要克制追求“先进典型”成果的冲动。

余荣华说，“一是经营性风险，比如自然灾害、价格波动等，需要对不同主体的‘适度规模’经营有清晰的认识；二是非经营性风险，比如个人信用问题。这一类风险也是最难控制的，所以需要乡镇、村级组织参与授信评估，今后​​镇经管站要出具借款企业和其反担保企业的关系证明，对辖区内的合作社实行台账管理，区级政府要加强抽查。”

余荣华还设想，类似国家专项补贴的发放方式，土地流转抵押贷款的资金将由乡镇经济管理部门在发放后统一管理，核查资金用途。但他坦言，“这也可能为地方政府提供寻租空间，具体措施还需进一步研究。”此外，应加大对村民的宣传力度，建立微博、微信等信息渠道，发挥民间监督的力量，邀请村民参与对村级合作社的监督。

银坪镇宣传委员陈先生认为，“邵长宝所在的合作社是一人秀，合作社大部分财务行为都不走会议表决程序。建议各镇级组织今后加大对辖区内合作社的监管力度，建立信用评价体系，将这种不合理行为纳入其中，给予负分。”

“未来要加强贷后资金监管，完善贷后跟踪措施”，杜伟焕对《每日经济新闻》记者表示，“贷前调查是重点，要对借款人的品行、信誉、产品、抵押物等进行认真、如实的调查；贷中审查需要对贷前调查进行风险评估，决定是否提供担保；贷后要每月对借款人生产经营情况、贷款用途等进行调查一次，制定跟踪调查表。”

但对于担保公司来说，邵长宝逃逸事件带来的不仅仅是经验。

记者在金地融资担保向枣庄市财政局提交的一份报告中看到，“6月21日……翼城区经侦大队未立案侦查；6月25日，将案件报送枣庄市公安局经侦大队，7月5日，移送翼城区公安局经侦大队受理。公司已多次催告，但仍无该案的可靠消息。”

金地融资担保一位工作人员告诉《每日经济新闻》记者，他们认为，由于他是担保人，且已经按照担保比例偿还了银行250万元，因此追究这起案件似乎“不足为虑”。

鉴于此，谈及枣庄原董事长辞职一事时，杜伟焕在记者面前突然有些激动，“我今年53岁，新任董事长57岁，我们俩都是在金融、工商系统工作了一辈子，这件事情一定要查个水落石出。”最后他强调，“我们决定，等手头的事情处理完之后，我们俩就重点调查邵长宝事件，一定要把事情查清楚。”

山西财经大学教授吴仕斌认为，邵长宝事件与中央推行的土地改革政策并不冲突，而应该从银行的角度审视承包经营权抵押权实现过程中容易出现的缺陷，基层政府应更加重视对合作社体系建设的监督和对合作社成员的考察，避免“空心社”、“假合作社”的危害。

邵长宝案的风险

首先，邵长宝在使用土地抵押贷款前，就有200万元的银行债务，在这种情况下，第一轮资质审批还是通过了。金地融资担保副总经理杜伟欢认为，“最重要的监管责任应该落实到第一轮审批上，也就是农信社金四支行和镇经济管理站。因为贷款审查不够深入细致，有没有未清偿的债务到银行，才能体现出它的信誉，这是一个深层次的风险。”阴坪镇政府一位工作人员认为，金融机构要承担抓金融风险的主要责任，村干部也要负其次责任。

第二，邵长宝以其妻子担任法人代表的“银苗兔业”为其要贷款的“银苗粮食”提供担保，其行为不合理。