杭州再生资源企业废弃物回收治理模式的异同及启示

杭州再生资源企业废弃物回收治理模式的异同及启示

摘要：城市生活垃圾管理不仅衡量一个城市的综合管理水平，更彰显着城市的可持续发展能力，是深陷“垃圾围城”的中国城市亟待解决的严峻问题。杭州两家具有代表性和影响力的再生资源企业在垃圾回收管理模式上的异同表明：一方面，政府作为“元治理者”，可以适当撬动垃圾处理链的后端，为市场机制的启动、社会主体参与整个处置链创造条件，从而大大提高垃圾管理的市场化水平；另一方面，“互联网+”时代为垃圾回收提供了新的技术支持，为参与者提供了更好的平台，也为城市生活垃圾管理机制创新提供了新思路。

关键词：固体废物；治理机制；回收利用；“互联网+”

1.问题陈述

城市固体废物管理是城市管理体制的基本内容，是衡量城市治理水平及其可持续发展潜力的关键指标（Baud等，2001）。随着城市人口的快速增长，固体废物产生量也迅速增加，成为阻碍城市治理全面改善和市民生活质量的关键因素（Ahmed & Ali，2004）。我国是世界上固体废物产生量最大的国家，现在超过三分之二的城市陷入“垃圾围城”的困境，并在庞大的基数上以每年8%-10%的速度持续增长，“减量化、资源化、无害化”的目标还远远没有实现，“垃圾放错了地方就是宝”已经成为业界共识。 理论和实践部门也普遍认为，通过前端分类提高废弃物的资源回收率，可大幅减少进入终端环节的废弃物量，实现城市固体废弃物管理的“减量化”和“无害化”（闫宪等，2010；陈兰芳等，2012）。但现实情况并不如各界所期待的那样。一方面，我国国内固体废弃物回收利用效率不仅明显低于发达国家，也低于多数发展中国家。如2012年，我国废纸综合利用率仅为44.5%，远低于发达国家60%-90%的回收利用率，甚至低于全球58%的平均回收利用水平。近年来，随着大宗商品交易价格的不断下跌，废弃物回收市场更是低迷。 以杭州为例，2014年和2015年的回收率与2011年至2013年相比下降了7个百分点；另一方面，垃圾处理消耗了地方政府巨大的财力。以杭州为例，2015年全市生活垃圾产生量已达365.47万吨，平均每天1万吨，每吨处理成本高达90.45元，还不包括高昂的运输成本。现实迫使各界重新审视城市垃圾管理问题。通过什么机制才能有效提高垃圾的回收率和资源利用率？政府在这个过程中应该扮演什么样的角色？企业、非政府组织，甚至个体回收者能否借助某种模式参与其中？本文以杭州两家比较有影响力的回收公司为研究对象。 通过探究它们的运行机制，试图进一步探究垃圾管理的内在机制，并在此基础上尝试重构我国城市生活垃圾管理新模式。

2。文献综述

西方发达国家早在20世纪80年代就开始了城市固体废物管理的研究，我国也在本世纪初掀起了研究热潮。简言之，研究主要集中在以下两个方面。

2.1 废弃物管理技术与政策研究

1.城市生活固体废弃物处理技术研究。垃圾处理主要有分类回收、运输和终端处理三个环节。分类回收环节是垃圾处理的源头和前端，研究者对各种回收方式和回收工艺进行了比较研究，论证了科学分类的重要性(&，1999；瞿颖、朱庆华，2009；郑芬云，2011)。对于纸制品、塑料、橡胶、灰砖、纤维、金属、玻璃等可回收垃圾，通常回收方便、回收成本低，一般采用直接回收处理。而废旧电池、家电等危险废物、厨余垃圾等回收成本高、技术性强，需交由专业部门专门处理(Darby & Obara，2005；左红英、杨忠志，2006；闫宪等，2010)。在固体废物清除环节，研究者重点研究了清除路线的选择、处理设施的最佳布局和最佳容量等问题。 复杂的数学模型是研究者青睐的研究工具，如通过设计逆向物流网络多目标纯整数规划模型算法，最小化设施建设成本和公众“邻避”风险；建立多层级物流网络，应用HAS混合算法，求解垃圾处理设施布局与最优容量问题（周根贵、曹振宇，2005；何波等，2007；王海燕、张启山，2013）。对于终端处理环节，研究者比较了填埋、焚烧和堆肥等处理方式的优缺点，不断探索低成本、低污染、易于推广的终端处理技术。 针对我国日益严重的老旧垃圾填埋场污染问题，从加强生态修复、完善政府监管与支持体系、培育终端处理市场、推动卫生填埋场建设等方面提出了相关政策建议（蒋满元，唐玉斌，2006；&，2009；刘小星，2015）。

2. 废弃物管理政策研究。发达国家自20世纪80年代以来，一直在探索城市固体废弃物管理政策，这些政策包括垃圾收集制度、押金返​​还制度、分类回收制度等。垃圾收集制度遵循“污染者付费”原则，相当于对排放者征收庇古税。相当多的文献论证了该政策的合理性，例如Wertz（1976）发现垃圾收集的价格弹性为-0.15，（1993）也发现价格弹性为-0.12。一些学者还提出，按重量收费比按体积或频率收费更有效（&，1996），尤其是按袋收费是最佳选择（&，2004）。在存在非法倾倒的情况下，研究者认为，对于某些特定类型的固体废弃物，押金返还制度是相对更好的选择。 该政策要求公众在购买可能产生污染的产品时缴纳一定的押金，购买者将产品或其包装物送至有资质的回收或处理中心后，押金予以退还（狄南，1993；苗建清，2005；王建明、彭兴录，2006；杨玲等，2007；2009）。 关于分类回收制度，不少研究者基于行为心理学的视角，综合分析政策实施的内外部环境因素及其影响（.，2001；Chu & Chiu，2003），并比较日本式的“精细分类减量”政策体系、美国式的“市场化差别减量”政策体系和德国式的“系统化细致减量”政策体系，从多方面为我国城镇生活垃圾管理设计政策（曲颖、朱庆华，2009；郑芬云，2011；刘宇曦等，2012；陆先锋，2013；田凤泉，2014）。

2.2 废弃物管理模型研究

城市固体废物管理多主体参与模式的构建受到国内外众多学者的高度推崇，参与主体不仅包括公共部门、社会组织、正规私营部门等，还包括非正式私营部门。实践证明，与政府包办一切的传统废物管理模式相比，多部门跨界融合大大提高了废物管理效率，近年来受到发展中国家的高度推崇（Baud等，2001；Ahmed & Ali，2004；2009；王树文等，2014）。在具体实践中，各国废物管理模式因国情而异。遵循类型学的研究思路，研究者将现有的废物管理模式分类如下：1.“公共部门—正规私营部门”治理模式。具有完善市场经济体制的发达国家普遍采用此种模式。 地方政府通过PPP（--）项目向大型企业购买垃圾回收、运输、处理的公共服务，通过现收现付、财政补贴等方式保障企业利润；2、“社会组织—非正规私人部门”或“公共部门—社会组织—非正规私人部门”治理模式。发展中国家由于社会经济发展落后，拾荒现象极为普遍，往往选择这种模式。相比较而言，前者强调非正规垃圾回收经济体系[1]对解决垃圾管理困境的有效性，后者更注重社会组织对原子化拾荒群体的整合作用，以及地方政府通过社会组织培育和规范拾荒群体的过程。

针对这些合作模式，文献基于可持续发展理论对上述三种治理模式的有效性特征进行了比较，认为“公共部门—正规私营部门”治理模式依托垃圾处理公司的规模化、专业化，在垃圾无害化、安全化处理方面具有优势；“社会组织—非正式私营部门”治理模式通过整合个体拾荒者，可以显著提高垃圾回收的效率，创造大量非正式就业机会，减轻地方财政负担；“公共部门—社会组织—非正式私营部门”治理模式可以有效提高个体拾荒者抵御市场经济风险和安全健康风险的能力，从而促进非正式循环经济体系的制度化、规范化和规模化。因此，政府不仅应注重与大型企业的合作，还应加强与小型回收企业、社会组织和拾荒者的合作。(Ahmed & Ali，2004;，2007;，2009;，2013)。

2.3 简要评论

综上所述，国内学者对城市固体废物管理的研究大多侧重于技术层面或宏观、中观政策层面，对微观层面和废物管理机制的研究明显不足，尤其是涉及多主体的微观机制研究更是少之又少。相对而言，国外学者对废物管理问题的研究更加多元化，近期研究将重点转向发展中国家跨部门废物管理模式的构建与优化。以市场机制或政府与社会协同治理机制取代政府独断专行模式已得到国外理论界和实务部门的普遍认可，跨国案例比较研究也证明，包括非正式民间回收团体融入在内的多主体协同治理的废物管理模式，不仅有利于提高城市废物回收效率、降低回收成本，还有助于增加就业率、提高低收入人群的收入水平，对城市的可持续发展更有意义。然而，中国学者对这些问题的研究似乎前所未有，这正是本研究的意义所在。

3. 政府行为还是市场机制：杭州案例分析

近年来，我国生活垃圾焚烧企业发展如雨后春笋般涌现，“十二五”期间新增焚烧企业近百家，预计到2020年，全国垃圾焚烧企业将超过500家，日处理能力超过40万吨。大量民间资本通过BOT模式参与到城市生活垃圾终端处置中，其选址、技术探讨构成了相关学术研究的主流。到目前为止，城市垃圾的分类、回收、运输似乎仍然只是政府的“一人秀”，相关领域尚未引起理论界的关注和研究兴趣。在我国，能否引入国外文献中倡导的多元共治机制，将社会力量融入到垃圾的回收、运输、处置中，创新我国城市垃圾治理机制？ 本文通过对杭州市两家具有代表性的废品回收企业的运营现状进行分析探讨，尝试构建本地化的城市垃圾治理机制。

3.1 杭州市垃圾管理现状概述

总体来看，政府对垃圾的最终处置相对关注，重点在填埋与焚烧的选择上，或纠结于填埋与焚烧选址的“邻避运动”，或纠结于填埋与焚烧的相关技术革新，而对垃圾回收运输的关注明显不足，模式单一，基本以政府主导。“全市固体废物处理交给相关主管部门和行业部门统一管理，政府更注重垃圾的最终焚烧填埋，在各个环节都有较强的行政干预；在分工上，市容环卫中心负责前端分类管理，固废监管中心负责最终焚烧填埋企业的监管，回收部分由商务委管理，主要是政府的职责……”（访谈实录）。杭州是全国首批试点垃圾源头分类管理的城市之一。 然而，近十年来，杭州城市固体废物总量一直保持着快速增长的趋势。近几年，原本就不景气的废品回收市场更是雪上加霜。一方面，废品回收行业利润率因商品价格的持续下跌而不断下滑，另一方面，“五水共治”、“三改一拆”等城市改善建设行动，废品经营场所大量减少，大量中小企业被挤出市场，尤其是那些流动废品回收站、小型回收公司等小微企业。“……市场不景气，一些小型回收公司不做生意了……杭州废品回收网点从2013年的452家锐减到2015年的320家，很多勉强维持运营的企业处于半停业状态”（访谈记录）。 流动摊贩和私营回收站的不断减少，导致靠在路边捡垃圾为生的拾荒者消失，在一定程度上直接或间接导致杭州的垃圾回收率大幅下降。但近年来，一些废品回收公司也逆势而上，“我们发现，这几个月，有些公司借助‘互联网+’的线上平台，进入这个市场……”（访谈实录）。这些公司通过线上平台与居民建立直接联系，上门服务，业务量不断增长，经营区域迅速扩大。分析它们的运行机制，有助于从各个方面探索城市垃圾管理机制，特别是创新本土化的垃圾回收模式。

3.2 案例描述

案例一：“（以下简称SQ公司）成立于2003年，是杭州一家老牌废品回收企业。SQ公司现有分拣运输普通员工200余人，专业技术人员10余人，直属、加盟回收网点20个，加工中转站6个，分拣配送中心2个，回收废纸、废塑料、玻璃制品、牛奶纸盒、大型废旧家具、旧衣服等低价值废品，是杭州市规模最大的专业废品回收企业之一，也是杭州市再生资源回收行业协会理事单位，在杭州乃至全省享有较高的知名度。SQ公司的收入主要来源于废旧资源加工处理，同时还承担着向政府、社区购买服务，特别是辖区内垃圾清运、回收等公共服务。近年来，下游需求日趋紧张，导致废品回收市场低迷，SQ公司也不例外。 大量废品滞销，堆放在仓库，迫使公司回收量逐年减少。2013年7月中旬，SQ旗下20家废品回收连锁店甚至集体倒闭。近两年，SQ很少大规模外购废品，与公司有稳定供需关系的小型合作企业和特许回收站也大多倒闭。“现在废品回收利润很微薄，回收市场这些年一直在下滑，回收行业越来越难做，我们从一家回收废品的公司，变成了一家纯靠政府补贴、政府购买提供服务的公司……”（访谈记录）。

案例二：JC（以下简称JC公司）成立于2015年7月，是杭州市一家新型废旧回收再生企业，为浙江东恒源环保科技有限公司在杭州的全资子公司，与浙江东恒源环保科技有限公司（以下简称ST公司）共同出资成立。ST公司作为国家四部委认定的废旧电器拆解处理企业，处理的废旧家电包括“四机一电脑”，即洗衣机、电视机、空调、冰箱、电脑等，每拆解一台，可获得政府补贴80元。ST公司废旧家电回收处理能力强，年拆解量达200万台，同时拆解过程安全环保，拆解后的零部件全部成为工业原料，不产生固体废渣。JC公司目前已建立完整的再生纤维产业链，能够独立生产和销售保温毯、拖把等废旧纤维再生产品。 目前，JC公司仅回收废旧家电和废旧服装物料，为集团其他子公司及自身对回收原料的需求提供支持。鉴于回收市场低迷，中间废品回收商不断流失，为确保回收高效稳定，JC公司决定将处置链条向前端延伸。换言之，公司业务将延伸至废品回收环节。

2015年11月，JC公司进一步创新回收方式，开发了线上回收服务平台“HG回收”，将“互联网+”模式植入传统回收业务，借助网络平台，整合线上互联网回收平台和线下物流平台，构建一体化废品回收体系，克服了以废品回收站为中间交易平台的传统回收模式成本高、效率低、货源不稳定等问题。“……以前回收站等地的货源很不稳定，导致我们所有处置再生产企业（ST公司）的计划都打乱了，货源和货源不确定因素太多，根本没法计划……现在我们成立JC公司和‘HG回收’，一个重要原因就是要给ST公司提供稳定的货源……”（访谈记录）。线上互联网回收平台解决了旧家电的货源问题，线下物流平台解决了旧家电的清运问题。 JC公司专门配备线下物流平台，拥有200辆专业物流车、600名专业回收人员，居民可通过微信、官网、电话等方式直接预约，回收人员可做到“1小时上门服务”，并当面向居民付款。

虽然废品回收市场低迷，但JC创新回收模式，在“互联网+”平台上不断扩大回收业务量和业务范围，在满足ST需求的基础上，还将大量回收资源销售给集团外企业，获得丰厚的经济效益。短短几个月，JC业务范围已从早期的余杭区拓展到杭州主城区，废旧家电、废旧衣物回收量日益增加，计划2016年将废品回收类别拓展到废纸、塑料等。旗下“HG回收”在杭州的知名度和认可度越来越高，在目前回收市场低迷的环境下逆势而上，呈现出良好的发展态势。

3.3案例分析与政策思考

SQ公司是一家依赖传统回收网点、业务相对单一（以回收为主）的废品回收企业，近年来，受到商品价格下降以及城市扩张改造导致的营业空间压缩、网点减少等影响，回收业务利润下降，经营状况持续恶化；而JC公司由于集团公司业务范围广泛，获得了规模经济效益，仅通过回收废品并进行初级加工，为其他子公司提供原材料，就获得了可观的利润。因此，本文有政策思路一：拥有多个相关业务领域的大型废品处理公司应成为政府的首选合作伙伴，这些拥有规模经济效益的大型公司内部可以形成稳定的产业链，有利于废品的资源化利用。

JC公司的起步和快速发展，一方面依靠ST公司的需求，另一方面依靠政府的补贴，才得以有钱回收废旧电器，从而获得了广阔的回收市场。可见，废品处理链条中后端的处理能力决定了前端回收市场的繁荣。后端没有价值的废品，是进不了前端回收市场的。“前几年我们还是什么都收，废纸、废纸板、玻璃瓶、废塑料。现在经济不景气，我们挣的钱越来越少，现在连废玻璃瓶都不收了，那边回收厂不要，收了还要赔钱”（访谈记录）。 因此，本文提出政策思路二：政府通过鼓励技术创新、购买服务等方式撬动城市垃圾处理链条后端，以市场逐利行为带动社会力量参与回收、运输、处置等各个环节，使单纯由政府支持的城市固体废物管理转变为大中小型正规民营企业、非正式私营部门等社会力量广泛参与的多元主体共治模式。

JC公司开发了“HG回收”网络平台，该平台拥有线上互联网回收平台和线下物流平台。线上平台解决了废品回收公司与废品所有者之间的信息不对称问题，线下物流平台成为“1小时上门服务”的可靠保障，大大减少了废品占用的空间。这样，城市环卫工人、社区保洁人员和居民本身就可以成为杭州市废品回收体系中非正规私营企业的主体。“……街道环卫工人和我们的保洁阿姨们在清扫垃圾时，把可以出售的废品收集起来……我们随时可以打电话，回收人员很快就来收，这样垃圾就不会占用太多的空间”（访谈记录）。可以看出，JC公司的“互联网+”模式将互联网平台与物流体系融合，打造了一个虚拟的“超级回收站”，直接与各类非正规私营回收商和流动小回收商建立交易关系，同时减少了中间交易成本，大大提高了回收效率。 因此本文提出政策思路三：大型企业通过搭建“互联网+”网络平台，整合城市内各类个体回收商，形成非正式的民间回收行业，高效便捷的回收体系，既能缓解回收物品的空间占用问题，又能防止废弃物的二次污染问题。

四、重构我国城镇生活垃圾治理机制

通过对比杭州两家具有代表性的回收公司的运营模式，本文提出了我国城市生活垃圾管理新机制，如图1所示。

首先，城市生活垃圾管理必须为后端的垃圾找到出路，让垃圾真正成为有价值的再生资源。“……垃圾回收要看后端去向，看前端回收分类……我们这些回收企业要有后端才能往前走……”（访谈实录）。从本质上讲，垃圾回收管理是一种经济行为，政府作为“元治理者”的作用应该是撬动整个市场，有选择地扶持一批有技术研发能力、资源整合能力的优秀企业，通过政策扶持、购买服务等方式扶持这些企业的创新行为，让垃圾处理有利润可图。这样，对前端资源的逐级需求就会自发产生。市场机制驱动分类主体参与到垃圾分类、分拣、运输、处理等各个环节。其中有大型企业，也有小型企业，有非正规的民间机构，也有社会组织，甚至还有拾荒者和居民自己。 过去由政府主导的垃圾处理环节，变成了自发的市场行为。在这个链条中，后端的处理企业是关键，是政府撬动市场的关键，决定了前端的回收品种、回收量、回收率。

其次，大型企业具有强大的技术创新能力和规模经济，应该成为大型企业的首个合作能力。在必要的财务支持下，后端处置产生的利润将沿着处置链流到前端，从而使废物清除和回收链接同样有利可图。

其次，“ +”平台的在线集成功能应通过“ +”整合。一方面，城市清道夫或居民，移动回收站和小型分类中心，一方面，浪费了基于“互联网”的空间，造成了巨大的空间，造成了巨大的销售，造成了浪费和促进的空间，造成了巨大的压力。另一方面，“互联网 +”平台还可以使在线回收网络和离线物流系统组成一个虚拟的“超级回收站”，将小型回收公司和非正式的私人回收部门整合到包括移动综合站，可以为各种互联网提供互联网，还可以使“互联网 +”平台的次级污染。整个回收团队的技能和专业素质。 国家发展与改革委员会最近颁布的“ 2015年循环促进计划”清楚地确定了对“互联网 +回收”的新模型的探索，这是开发可再生资源回收行业的重要目标，因此，传统的废物回收公司应积极地介绍“ + 和 of ”的新业务创新概念。

总而言之，本文总结了我国城市固体废物管理的效率特征，如表1所示。

+：对目标的实现有一定的影响， *：对目标的实现有重大影响，0：对目标的影响是如此薄弱，以至于可以忽略桌子。

5.结论和前景

基于案例研究方法，本文仔细观察并分析了两个代表性的废物在杭州回收企业，尤其是“互联网 +”时代对“互联网 +”时代对城市浪费模型的影响，它使我的国家中的浪费在本地化的策略中，以此为基础。因此，这些废物的渠道。通过这个网络平台，个人清除者和居民本身可以建立在线回收系统。

城市的固体废物对已经有限的生活空间和城市居民的严重环境问题构成了巨大的挑战，这是一个“遗产”，这是一个不可估量的浪费，不仅仅是浪费。效果并提高城市废物管理水平将是一个重要的研究主题，甚至需要构建跨学科的学术平台。

本文是从第49期的“公共政策研究”中选择的。