固体废物管理基本原则：三化的关系与应用解析

固体废物管理基本原则：三化的关系与应用解析

前言

“减量化”“资源化”“无害化”（以下简称“三化”）是我国固废管理遵循的基本原则，固废管理的发展趋势已成为政府、企业、公众、媒体、科研机构等社会各界广泛接受和运用的重要理念，对固废处理行业进步起到了积极的推动作用。

“三化”概念虽然家喻户晓，但在具体固体废物管理实践中，其运用还存在一些模糊和混淆之处。最典型的是将“三化”并列起来，三者之间处于并列关系，其中“减量化”和“资源化”的优先性高于“无害化”，甚至将“无害化”与“减量化”和“资源化”对立起来，强调“减量化”和“资源化”优于“无害化”。这种理解既不能准确把握固体废物“三化”的科学内涵，也不能真正理清“三化”之间的内在联系，以此作为固体废物处置的指南，无疑会产生误导作用。

造成上述模糊认识的主要原因在于“三化”在法律和学术上缺乏统一明确的定义，与国际上普遍认可的相关概念之间没有严格的一一对应关系，同时分析了“减量化”“资源化”与“无害化”之间的关系。

1.“三化”缺乏明确的法律定义

首先，从法律层面来看，《固体废物污染环境防治法》（2005年4月1日实施，2015年修订）是我国固体废物管理的主要依据，但其中只出现了“无害化”一词，并未提及“减量化”或“资源化”，且第88条的相关定义并未涉及“三化”。《固体废物污染环境防治法》第3条规定：国家实行固体废物产生量减少、危害性降低的原则，充分合理利用固体废物，对固体废物实行无害化处置，防治固体废物对环境的污染，推行清洁生产和发展循环经济。 ”在内涵上只能大致对应：“降低固体废物产生量和危害性”对应“减量化”，“充分合理利用固体废物”对应“资源化”，“固体废物无害化处置”对应“资源化”，“废物”与“无害化”相对应，但并不是一个明确的定义。

《循环经济促进法》（2009年1月1日实施）是另一部有关固体废物管理的重要法律。该法第二条规定了“减量化”、“再利用”和“资源化”。定义：“本法所称减量化，是指在生产、流通和消费过程中减少资源消耗和废物的产生。本法所称再利用，是指将废物直接用作产品或者经过修复、翻新、再制造后，作为产品使用，或者将废物全部或者部分作为其他产品的组成部分使用。本法所称资源化，是指直接利用废物作为原料或者对废物进行回收利用。”循环经济促进法定义的“减量化”和“资源化”都是狭义的，“减量化”具体是指在生产、流通和消费过程中减少废物的产生，即仅限于“对废物产生前的回收利用”，“减量化”并不涉及废物的“产生后的减量化”； “资源回收”不包括“再利用”，而且不清楚是否包括“能源回收”活动。

明确以“三个转变”为原则的政府规范性文件有《城镇生活垃圾处理与污染防治技术政策》（建城[2000]120号，2000年5月29日发布）和《城镇生活垃圾管理办法》（成建发[2000]120号，2000年5月29日发布）（建设部令第157号，2007年7月1日起施行）。前者第1.5条规定：“垃圾产生全过程管理应当按照减量化、资源化、无害化的原则，从源头上减少垃圾的产生。对已经产生的垃圾，要积极进行无害化处理和回收利用，防止污染环境。”后者第三条规定：“城市生活垃圾管理实行减量化、资源化、无害化，谁产生，谁负责”，但上述文件中，并没有对“三化”作出准确的定义和清晰的界限，在这种情况下，将其作为原则只是一种笼统的要求。

2.“三化”管理缺乏统一标准

相关法律、规范性文件未能对“三个转化”的含义作出明确界定，可以归结为我国学术界对“三个转化”缺乏统一的认识。主要争议在于：（1）“减量化”是仅指废物产生前的减量化，还是也包括废物产生后在排放、收集、处理过程中的减量化？“减量化”的界限和标准是什么？从废物收集处理体系中分流出来算减量化吗？（2）“资源化”是仅指将废物作为原料使用或将废物回收利用，还是也包括将废物直接或者加工后全部或部分作为产品使用？什么是“资源化”的“再利用”？“资源化”的界限和标准是什么？是分类回收、进入符合标准的资源回收设施，还是必须转化为合格的产品才能“资源化”？能源回收是否也属于“资源化利用”的范畴？（3）“无害化处置”是否仅指焚烧、填埋等最终处置方式，还是也指各类垃圾减量、资源化、能源化回收方式？“减量”和“资源化利用”是否要先满足“无害化”的要求？“资源化利用”一定比“无害化”更好吗？“减量”和“资源化利用”能否取代“无害化”？

上述争议也导致各地在开展固体废物“三化”评估时，缺乏可靠、可比、可操作的指标体系，对同一废物处理系统，采用不同的指标、界定不同的边界，可能产生截然不同的评估结果，导致公众与政府、媒体与企业、国内与国外对相关数据“各取所需”、“各说各话”。例如，我国废物回收体系回收了大量的纸类、塑料类、金属类废物，如果不追踪生活垃圾的去向，直接纳入“减量化”和“资源化利用”指标，那么我国生活垃圾源头减量化和资源化回收已达到中等发达国家水平，通过源头分类，减量化率和资源化回收率还有进一步提升的空间。但如果将“减量化”和“资源化利用”指标的边界延伸到后端，进一步考察回收废物的去向和回收设施的环境管理水平，或许就会发现情况不容乐观。事实上，部分废弃物的回收是以污染环境、危害人体健康为代价的，将这部分废弃物纳入“减量化”和“资源化”指标中显然不妥。如果将前端分流出来的废弃物全部不加区别地纳入“减量化”和“资源化”指标中，就等于批准了电子垃圾“作坊式”金属回收、餐厨垃圾“野火私冶”、垃圾“地沟油”回收，将粮食“炼制”后回归餐桌，也是一种“资源化”手段。

3.“三个转变”与国际相关术语缺乏对应性

学术界对“三个转变”缺乏统一认识，还表现在内涵和外延上与国际上相关概念并不完全匹配，在翻译术语时，经常存在照搬、甚至生搬硬套的问题。西方发达国家在长期实践中形成的先进概念，如“循环经济”、“城市矿产”等，就非常值得我们学习借鉴。严格考虑相关概念的内涵，按照匹配程度从大到小排序。与“减量化”对应的英文术语有“废弃物”、“废物”、“废弃物”，与“资源化”对应的英文术语有“废物”、“废物”、“废弃物”，与“无害化”对应的英文术语有“废物”、“废物”、“废弃物”，与“化学化”对应的英文术语有“无害化”、“安全化”。

“废弃物”是指通过清洁生产、源头减量、资源化利用等措施，减少废弃物产生的数量、体积或危害性，以利于后续贮存、处理或处置，减轻废弃物目前和未来对人体健康和生态环境的影响。危害既包括生产前的减量，也包括生产后的减量。

“废物”是指一切能够实现废物再利用、循环利用、材料回收、能量回收的过程，包括我国《循环经济促进法》提出的“再利用”和“资源利用”。

“健全”是指一种可以节约自然资源、保护人类健康和生态环境且几乎没有或完全没有负面影响的废弃物管理方法，其针对的是废弃物从“摇篮到坟墓”的整个过程，而不仅仅是废弃物的最终处置过程，这也适用于废弃物的减量和回收利用过程。

理清“三个转变”与相关国际概念在内涵和外延上的关系，进而建立“减量化”与“废弃物”、“资源化”与“废弃物”、“无害化”与“无害化”之间的关系，它们之间的对应关系有助于我们准确界定和客观理解“三个转变”整体之间的关系。

四、从环境质量改善的总体视角认识三大转变的关系

三者之间有什么关系呢？首先要了解固体废物的基本属性。固体废物是指在生产、生活等活动中产生的已经丧失、部分丧失或暂时丧失原有价值物质的废弃物。从环境保护的角度看，固体废物首先是一个污染源，如果不加以控制，必然会造成环境污染。即使采取规范的措施进行控制，固体废物在其收集、运输、处理、处置以及资源能源回收等每一个环节仍有可能造成污染，对大气、水、土壤等环境介质造成一定程度的污染。不同的控制措施会造成不同程度的污染，但真正的“零污染”是不现实的。从经济学的角度看，固体废物是具有负价值的“商品”，无论采取何种控制措施，都需要付出一定的经济成本。控制措施的环保标准越高，排入环境中的污染物就越少，需要付出的经济成本也就越高。标准越低，排放到环境中的污染物越多，需要支付的经济成本越低。

另一方面，固体废物中蕴含着一定的物质和能量，如果能够提取出来，可以作为替代材料、替代能源甚至战略物资，从而减少对一次资源的开采，降低相关产品全生命周期的污染物排放，因此具有显著的资源属性。在我国人均主要资源储量远低于世界平均水平的背景下，充分回收利用大量各类固体废物中蕴含的物质和能量，成为突破资源约束瓶颈、降低能源、物力消耗的途径，是改善环境质量的重要举措，也是“绿色发展”的有机组成部分。

但也要看到，与原生资源相比，固体废物具有复杂多变、污染物含量高、资源品质低等特点，即便是以原生资源为基础的生产过程也难以避免环境污染，而且受市场波动影响，经常处于亏损状态，更何况是利用固体废物作为替代资源的生产过程。要回收利用固体废物中所含的物质和能量，必须投入新的物质和能量，也就是要付出相应的经济成本；同时必然会产生新的污染排放，也就是也要付出相应的环境成本。如果回收利用的经济成本低于其作为替代资源的价值，其全生命周期的污染排放量也低于其他选择，那么这种回收利用就是有利可图的，利大于弊，是可持续的，反之则得不偿失，是不可持续的。例如，一些危险废物资源化利用技术，在前端处理过程中经过多个环节、付出极大代价后，才能富集出相对稳定的少量废物。目标污染物重金属，一部分被释放回水、空气、土壤等环境介质中，而大部分则被高度稀释、分散在更容易被公众接触到的产品中，使产品中重金属含量成倍增加，增加了环境风险。社会上一些利润丰厚的固废“资源化”产业，都是以牺牲环境为代价换来的。比如，举世闻名、一度繁荣的广东贵屿电子垃圾拆解回收业，一批人从中赚取了巨额利润。利润巨大，但环境成本却要由几代人来承担和偿还。一些号称能“挤干所有废物”，实现“零污染”、“零排放”的固废处理领域的“资源化”技术，实际上存在着处理成本高、产品无市场、企业生存困难等问题，或以“移花接木”或“盖天盖地”的方式转移污染，可见固废“资源化”并不是无条件的，条件是首先要满足“无害化”的要求，实现环境效益、社会效益和经济效益的平衡。

“减量化”是处理固体废物的有效途径，在工业生产中推行清洁生产、循环经济，在居民消费生活中倡导绿色消费、绿色生活，尽可能在源头上减少固体废物的产生，即“生成前处理减量化”，这是“处理”固体废物最经济、最高效、最环保的方式。我国单位GDP固体废物产生量仍远高于发达国家，消费、生活中过度包装、浪费现象还十分严重，这正是固体废物“减量化”可以发挥巨大潜力的地方。固体废物“生成后减量化”，与“资源化回收”一样，也要付出相应的经济成本和环境成本。“减量”措施也是“资源化利用”措施，一些“减量化”效果显著的技术，必须从整体、全链条层面进行审视，判断其是否对环境保护具有积极意义。例如，将家庭产生的厨余垃圾粉碎后排入下水道，可大大减少进入收集处理系统的生活垃圾量，这是发达国家“减量化”生活垃圾的有效方法，但如果没有完善及配套的管网系统，可能导致污水管网堵塞、污水渗漏污染河流或地下水、局部积聚沼气并引发爆炸等，其对环境质量改善的效果很可能不如直接进入规范的生活垃圾处理系统。再如污水处理厂对污泥的脱水处理。减量化效果明显，但如果不综合考虑后续处理工序的需求，脱水后的污泥可能需要进一步加水处理；或者前端需要加水改善脱水工艺。有些化学药剂投加率很高，但这种化学药剂对污泥的后续处理或利用产生不利影响，甚至形成制约，造成新的污染。因此，固体废物的“减量化”首先必须满足“无害化”的要求。

改善环境质量是我国环境保护工作的根本目的，也是我国固体废物管理工作的根本目的。固体废物管理如何服务于改善环境质量？树立整体思维，实行全生命周期管理，进行全链条设计。避免“铁路警察、各负其责”或“治标不治本”，有效减少污染物的产生和排放，节约自然资源，保障人体健康和生态环境不受负面影响，甚至避免负面影响。只有这样，才能为改善环境质量作出积极贡献。“减量化”、“资源化”和“无害化”既不是并行的、矛盾的，也不是相互矛盾的，“资源化”优先于“无害化”的顺序关系。

5、“无害化”是固体废物管理的根本目的和总体要求

从以上分析可以看出，“三个转化”的关系应该是：“无害化”是固体废物管理的根本目的，是固体废物管理的总体要求，再利用、再循环、回收都要符合这一要求；“减量化”和“资源化”是固体废物“无害化”管理的重要手段，“减量化”和“资源化”要服从和服务于“无害化”。只有符合“无害化”要求的“减量化”和“资源化”，才是真正意义上的“减量化”和“资源化”，否则就只是污染。污染的转移、延伸或蔓延，不仅对改善环境质量起不到积极作用，反而会对人体健康和生态环境造成更大的危害。

本文发表于《中国环境报》理论版（2016年9月22日），有删减。作者授权固体废物观察转载全文。

作者简介：刘建国（1972-），清华大学环境学院副院长，教授、博士生导师，研究方向为固体废物处理与资源化利用。

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