2022 年矿业领域法规政策解读：十四五专项规划集中发布，地位作用影响凸显

2022 年矿业领域法规政策解读：十四五专项规划集中发布，地位作用影响凸显

继续上一篇文章：3. 特征分析

笔者认为，2022年，国家及各省区市将出台各类政策法规近千件，其中国家级法律政策近百件，省级法律政策近八百件。从数量和内容上看，主要集中在矿山安全、生态环境、自然资源管理三个方面。从法律政策的重点看，主要集中在“十四五”相关规划对矿业的新要求、安全生产监管、“双碳”节能减排、进一步规范完善生态红线管理、鼓励社会资本及流域管理、鼓励社会资本参与矿山生态修复、进一步支持矿业土地政策等方面。内容丰富，涉及面广，足以彰显矿业在全社会发展中的地位、作用和影响力。

1.集中发布“十四五”各项专项规划

2022年是我国“十四五”规划实施的第二年，去年各类“十四五”专项规划相继出台，其中与矿业相关的专项规范有61个。应急管理部、国家矿山安全局印发了《矿山安全生产“十四五”规划》；天津、湖北、云南、宁夏等地也分别印发了各自的矿山安全生产“十四五”规划或实施方案。天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等地分别印发了各自的《矿产资源“十四五”规划》。北京、天津、辽宁、吉林、上海、福建、河南、湖北、广东、广西壮族自治区、重庆、青海等地分别印发了各自的《能源发展“十四五”规划》。 生态环境部印发《“十四五”生态保护与监管规划》《“十四五”海洋生态环境保护规划》，国家发改委印发《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》，省级专项规划也涉及“自然资源系统法制宣传教育”、“氢能产业发展”、“应对气候变化”、“自然资源”、“应急管理”、“土壤和地下水污染防治”、“重要水源环境保护”、“重点流域生态环境保护”、“节能减排”、“生态环境保护”等诸多领域。

2. 安全生产监管仍是重中之重

2022年，在我统计过的各级各类涉矿法律法规中，以安全生产监督管理为核心的法律法规有233部，是数量最多、与矿业企业日常经营最密切的。2022年，应急管理部、国家矿山安全监察局分别或联合发布了29个文件，全部围绕矿山安全监管。自然资源部也发布了涉及安全生产管理的规范性文件（《自然资源部办公厅关于切实加强监管执法严厉打击违法违规行为切实防范和消除安全风险隐患的通知》（自然资源电[2022]12号））。 北京市、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、黑龙江省、浙江省、湖北省、湖南省、贵州省、甘肃省、宁夏回族自治区等地均修订了本省区《安全生产条例》。山东省人民政府出台了《山东省生产安全事故隐患排查治理办法》和《山东省安全生产行政责任制规定》。这些规定中对矿山企业安全监管的主要手段有强化企业安全责任和企业安全培训落实、提高矿山最低生产规模和安全生产许可证核发要求、严格控制尾矿库数量和严格限制尾矿库高度及扩建、淘汰落后安全设施设备、严格限制矿业项目外包等。

3、节能减排对矿业生产提出更多要求

2021年12月28日，国务院发布《通知（国发[2021]33号）》。2022年，笔者统计的各级各类矿业相关法律法规中，以节能减排为核心的法律法规就有79部，占比较高。国家发改委牵头联合印发《煤炭清洁高效利用重点领域节能减排基准线及标杆（2022年版）》《关于加快推进废旧物资回收体系建设的指导意见》等文件，省、市、区牵头印发《有色金属行业碳排放达峰实施方案》，陕西省出台《陕西省碳排放交易管理实施细则（试行）》； 吉林省、上海市、江西省、湖南省、海南省、青海省出台了《关于印发碳达峰实施方案的通知》；天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、上海市、福建省、河南省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、重庆市、贵州省、四川省、云南省、甘肃省、青海省均出台了《“十四五”综合性节能减排工作实施方案》；河北省、四川省、西藏自治区均出台了各自的《无废物城市建设规划》；山西省出台了《山西省煤炭清洁高效利用促进条例》。随着这些节能减排法律政策的出台，矿山和下游钢铁冶金、冶炼企业需要采取切实有效的措施，减少废弃物排放，降低能源消耗。

4.进一步加强生态红线管理立法

根据《生态保护红线划定指南》，生态保护红线是指生态空间内具有特殊重要生态功能、必须严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、风沙固定、海岸带生态稳定等功能的重要生态功能区，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐碱化等生态敏感脆弱区。2022年，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理工作的通知（试行）》（自然资源部发[2022]142号）；生态环境部印发《生态保护红线生态环境督导办法（试行）》； 浙江省人民政府出台《浙江省人民政府办公厅关于加强生态保护红线监管的实施意见》；海南省人大常委会修订《海南省生态保护红线管理条例（2022年修订）》；江西省自然资源厅、江西省生态环境厅、江西省林业局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知》。根据这些新法规，生态保护红线原则上是矿业生产经营活动的边界，但并不绝对禁止生态保护红线内某些战略性矿产的勘探开发或对生态环境影响最小的矿业生产活动。

五、更加重视重要流域生态保护

继2020年12月《中华人民共和国长江保护法》颁布后，全国人大常委会于2022年发布《中华人民共和国黄河保护法》。以保护两条母亲河为主线，重要流域保护成为未来生态保护的一个重点。2022年，生态环境部印发《深化长江保护修复攻坚战行动计划》《黄河生态保护和治理攻坚战行动计划》；山西省人大常委会印发《山西省汾河保护条例》；山东省人民政府办公厅印发《关于支持黄河流域生态保护和高质量发展若干财政政策的通知》； 湖南省人民政府办公厅印发《湖南省贯彻落实<中华人民共和国长江保护法>实施方案》；广西壮族自治区人民政府办公厅印发《广西河海排污口监督管理工作方案（2022-2025年）》；重庆市修订了《重庆市上海市修订了上海市河流管理条例》；贵州省生态环境厅印发了《贵州省“十四五”重点流域水生态环境保护规划》《贵州省深化乌江流域生态保护专项行动方案》《贵州省深化赤水河流域生态保护专项行动方案》；云南省人民政府印发了《云南省赤水河流域保护条例实施细则》； 云南省发改委印发了《云南省“十四五”重点流域水环境综合治理工作方案》；宁夏回族自治区印发了《宁夏回族自治区推进黄河流域生态保护和高质量发展试验区建设条例》。随着我国对长江、黄河等重要流域生态环境保护立法的完善，对沿江采矿、冶金等矿产加工企业的限制将更加严格，如不得在沿江一定距离内开展采矿、采砂活动，不得新建可能污染生态环境的项目，不得任意占用河道等。

（六）多省区出台政策鼓励社会资本参与生态修复

2021年10月25日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发[2021]40号）。 2022年，多个省（区、市）出台规范性文件鼓励和支持社会资本参与本省（区、市）生态保护修复，如：《山西省鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实施办法》、《黑龙江省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》、《安徽省人民政府办公厅关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》、《湖北省自然资源厅关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》、《江西省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》等。社会资本参与生态保护修复、甘肃省人民政府关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见、青海省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见、新疆维吾尔自治区关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见。历史矿山生态修复是一个大难题，也可以说是非传统矿业投资领域要分享的一块“大蛋糕”。随着各地鼓励和支持社会资本参与生态保护的政策措施落地，相信会有更多的社会资本进入矿山生态修复市场。

7. 寻求土地保护与矿业发展之间的平衡

土地保护与矿业开发是一对天然的矛盾，国家出台的法律法规，一方面要保护土地不被非法占用、污染和破坏，另一方面又要切实解决矿业用地问题。在土地保护方面，2022年，全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国黑土地保护法》，2021年颁布的《中华人民共和国湿地保护法》也在2022年正式实施；自然资源部印发了《自然资源部办公厅关于进一步加强黑土地耕地保护工作的通知（自然资源办函[2022]1531号）》；吉林省人民政府印发了《吉林省黑土地保护总体规划（2021-2025年）》； 陕西省、安徽省、四川省、新疆维吾尔自治区新出台或修订了本省（区）《实施办法》；河北省、福建省、广东省新出台或修订了《土地管理条例》；安徽省出台了《安徽省实施办法》； 江苏省、云南省均出台了各自的《土壤污染防治条例》等。在解决矿业用地问题方面，自然资源部出台了多个规范性文件，包括《自然资源部关于做好矿业用地保障工作的通知（自然资源发〔2022〕202号）》、《自然资源部关于完善产业用地供应政策支持实体经济发展的通知（自然资源发〔2022〕201号）、《自然资源部关于延续土地使用要素保障政策的通知（自然资源发〔2022〕160号）、《自然资源部关于积极保障土地和海域使用要素的通知（自然资源发〔2022〕129号）》等。 面对土地保护与矿业开发的矛盾，现行有效的法律和政策普遍实行土地保护优先的原则，同时也着力解决矿业开发的用地问题。

四、对矿业公司尤为重要的新法规

笔者认为，在这数百项新规中，能够对矿业企业产生直接重大影响的，主要包括以下8项：

1.《中华人民共和国黄河保护法》该法于2022年10月30日公布，2023年4月1日起施行。法律规定：（1）在黄河干流和重要支流岸线控制区内，禁止新建、改建、扩建尾矿库，但为了提高安全和生态环境保护目的而进行的改建除外；（2）禁止在黄河上游裕固宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖泊群等河湖管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维护河湖自然状态；（3）禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱地区开展可能造成水土侵蚀的生产建设活动； （4）在黄河流域河道采砂，必须依法取得采砂许可证；（5）黄河流域县级以上地方人民政府应当组织对河湖沿岸的垃圾填埋场、加油站、储油罐、矿山、尾矿库、危险废物处置场、化工园区、化工项目等重点地下水污染源及其周边地下水环境风险隐患进行调查评估，采取风险防范和修复措施。该法的实施将对黄河流域附近矿业企业产生重大影响。

2.自然资源部关于做好矿业用地保障工作的通知（自然资源部发[2022]202号）。该文件从解决矿业用地指标入手，直击要害，从根本上解决不同类型矿业项目用地指标问题，从而解决矿业用地问题：（1）对列入国家重大项目清单和省级重点人民政府清单的矿业项目用地，我部在办理建设用地审批手续时，按现行规定直接下达建设用地规划指标；（2）对未列入国家重大项目清单和省级重点人民政府清单的矿业项目用地，我部在办理建设用地审批手续时，按现有规定使用按存量处置规模核算的规划指标和与城乡建设用地增减挂钩的指标；（3）对各类矿业用地，地方政府和矿业企业也可将矿业项目用地增减与存量矿业用地复垦、恢复挂钩。

3.《财政部关于印发《安全生产费用提取使用（支出）范围的通知》（财发[2022]136号）》。该文件对煤炭生产企业、非煤矿山企业、油气矿山企业、冶金企业安全生产费用提取使用（支出）范围制定了非常具体的标准，同时对企业安全生产费用的管理监督提出了具体的要求。以非煤矿山企业为例，该文件规定非煤矿山企业当月末按当月开采的原矿产量提取企业安全生产费用，提取标准为：（一）金属矿山，其中露天矿每吨5元、地下矿每吨15元；（二）核工业矿山每吨25元；（三）非金属矿山，其中露天矿每吨3元、地下矿每吨8元； （四）小型露天采石场，即年生产规模不超过50万吨的山坡地露天采石场，每吨2元。地质勘探单位应当在项目或工程实施期间，按地质勘探项目或工程总成本的2%按月扣缴企业安全生产费用。尾矿库作业，应当按当月库容尾矿量计提企业安全生产费用，其中三级及以上尾矿库每吨4元，四级、五级尾矿库每吨5元。尾矿库回收，应当按当月回收尾矿量计提企业安全生产费用，其中三级及以上尾矿库每吨1元，四级、五级尾矿库每吨1.5元。各类矿山企业应当认真学习此文件，按照规定执行。

4.自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理工作（试行）的通知（自然资源发展[2022]142号）。文件规定：规范和控制不造成生态功能损害的有限人类活动。基础地质调查、战略矿产资源勘查调查等公益性工作；铀矿勘查、开采活动，可以办理采矿权登记；依法设立的油气探矿权，可以继续勘查，并申请延续、变更（扩大勘查区​​块范围除外）、保留、注销探矿权。发现可供开采的油气资源并探明储量时，开采占用的地表或海域，可以按照国家有关规定调整出生态保护红线； 已依法设立的油气采矿权，不扩大土地和海域使用范围，继续开采的，可以申请延期、变更（扩大矿区范围的除外）、注销采矿权；已依法设立的矿泉水、地热采矿权，在不超过核准生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可以申请延期、变更（扩大矿区范围的除外）、注销采矿权；已依法设立和新设立的铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略矿产探矿权，可以开展勘查活动，可以申请采矿权登记；因国家战略需要开展采矿活动的，可以办理采矿权登记。上述勘查、开采活动应当落实减轻对生态环境影响的措施，严格落实绿色勘探、开采和矿山环境生态修复有关要求。

5、《国家矿安局关于印发加强非煤矿山安全生产指导意见的通知》（矿安〔2022〕4号）》。该文件提出了加强非煤矿山安全生产管理的“30条”严格要求，对非煤矿山影响巨大，若严格执行，将是非金属矿山的一次“大洗牌”。例如：（1）采矿许可证范围内的矿产资源开发，由生产经营单位统一管理，原则上只设立一个独立生产系统，设计使用年限不低于5年；（2）金属非金属地下矿山、大中型金属非金属露天矿山、水文地质或工程地质类型中型及以上小型金属非金属露天矿山建设项目安全设施设计，应当以达到勘探程度的地质资料为依据； （3）严禁向低于国家和地方政府规定的最低开采规模或者最低服务年限的金属、非金属矿山颁发安全生产许可证。（4）非煤矿山企业主要负责人（含法定代表人、实际控制人）应当是企业安全生产第一责任人，每月带队井下班次不少于5班，每月在生产现场履行安全生产职责的时间不少于10个工作日。（5）坚持“政府引导、市场运作、扶优淘汰、分类治理”的原则，推进同一矿体分属两个以上不同采矿权人，相邻采矿权最小间距不符合安全要求的金属、非金属矿山整合重组，实现采矿权、规划、主体、体系、管理“五个统一”，严防虚假整合。

6.国家发展改革委、科技部、财政部、自然资源部、生态环境部、商务部、税务总局《关于印发加快推进工业资源综合利用实施方案的通知（工信部联席会〔2022〕9号）》。矿产资源综合利用对当今我国矿业发展意义非凡，不仅可以提高资源利用率，而且可以减少废弃物排放、节约土地、保护生态环境。但由于矿产资源综合利用涉及多个部门，近十几年来关于矿产资源综合利用的政策措施很少，负债累累。 文件提出了2025年工业资源综合利用目标、提升工业固体废物综合利用质量和效率六大工程、再生资源高效回收利用五大工程、提升工业资源综合利用能力六大工程，以及实现目标的四大保障措施。基于该文件，相信下一步还会有更多促进矿产资源综合利用的政策措施出台。

7.《企业依法公开环境信息管理办法》。《办法》规定：（1）企业应当建立健全环境信息依法公开管理制度，规范工作程序，明确工作责任，建立准确的环境信息管理记录，妥善保存相关原始记录，科学汇总、整理相关环境信息；（2）重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、因生态环境违法行为被追究刑事责任或者行政责任的企业应当依照本办法的规定公开环境信息；（3）负有环境信息公开义务的企业应当按照标准编制年度环境信息公开报告和中期环境信息公开报告，并上传至企业环境信息公开系统。

8.支持绿色发展的优先税和费用政策。免税（4）用于全面利用的固体废物应免于（5）煤矿开采企业所提取的煤气；资源税；（9）资源税应豁免或减少相关矿物的采矿； （10）为低级矿物的采矿应豁免或减少资源税；

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